公正转型的概念发端于对环境保护和治理过程中所带来的就业影响的考量。随着全球气候治理进程不断深入，减少转型可能带来的社会经济冲击和公平公正问题，对保障应对气候变化政策的平稳实施和加速推进经济社会转型发展具有重要意义。
在此背景下，11月18日，生态环境部环境与经济政策研究中心与国际环保机构绿色和平共同发布了《中国公正转型案例研究》报告（以下简称“报告”）。报告由中国社会科学院生态文明研究所与生态环境部环境与经济政策研究中心组成的研究团队共同撰写完成。
报告梳理了公正转型议题的发展历程，及其在全球环境与气候治理进程中的概念演进。从中国的实践出发，报告将“公正转型”定义为：由于人为引起的气候与环境变化以及相应的治理进程导致的行业性萎缩、工作机会损失乃至地区经济发展困境，需要通过综合的经济与社会发展措施，包括转型规划、社会保障、投资、教育培训等，帮助面临发展困境的人群和地区实现有尊严的、高质量的转型，在气候与环境治理进程中以最低的社会福利损失实现人和地区的可持续发展[i]。
在以上概念界定的框架下，报告对山西省煤炭产业，山东省钢铁行业，湖北省汽车行业，和以鄂尔多斯为代表的传统能源城市进行案例调研，在此基础上，识别低碳转型进程中公正转型实际需求、挑战，以及各自采取的应对路径，总结成果，提炼经验，为推动中国及全球公正转型实践提供科学参考。
构建顶层设计，推动多部门协同施策
报告发现，在以山西省和鄂尔多斯市为代表的资源依赖型地区，传统化石能源产业不仅在产业和就业结构中占主导作用，其城市建设、生态环境保护，乃至社会保障、教育、医疗等公共服务体系都与传统化石能源产业密切绑定。
以鄂尔多斯市为例，传统化石能源产业是其城市发展的经济支柱。2015年至2023年间，传统能源产业[ii]中规模以上工业企业资产总计所占比重从60%以上升至70%以上[iii]，吸纳了大量就业人员。在过去的几十年里，传统能源产业迅猛发展，不仅深刻影响着城市建设，也给本就处于典型生态脆弱区的鄂尔多斯市带来了大量生态环境保护问题。
面对产业结构和能源结构转型的需求，鄂尔多斯市不仅要解决传统能源产业“一家独大”带来的城市经济可持续发展危机，还要减少转型过程中的结构性失业风险，保障社会稳健运行，着力改善生态环境，提升城市居民的福利。
在产业层面，鄂尔多斯市大力扶持新能源产业发展，通过政策支持，重点招商新能源项目，引进行业头部企业等多个措施推动经济多元化发展。光伏、储能、氢能等多个新能源产业为鄂尔多斯市城市经济可持续发展注入了新动能。
引进新兴产业一方面为鄂尔多斯城市经济可持续发展提供动能，另一方面也为城市就业转型提供助力。鄂尔多斯成立了内蒙古工业大学新能源学院，为新兴产业发展提供人才支持。在支持新兴产业发展的同时，鄂尔多斯市启动了对全市采矿业、制造业、电力、热力、燃气等17个行业的380家企业（涉及职工12.91万人）就业情况的动态监测，通过新增城镇就业，发放稳就业补贴补助金，促进失业人员、就业困难人员再就业，增加养老保险、失业保险的覆盖范围等方式，凸显社会保障兜底功能。
作为黄河流域生态环境保护和高质量发展战略的重要节点城市，鄂尔多斯市在推进综合性生态环境保护规划实施的同时，针对性地设立矿山地质环境治理恢复基金，开展矿山生态修复、绿色矿山建设等工程，并建立煤基固废处置+矿区生态修复+生态经济产业协同发展模式，实现生态保护与经济发展的协同效应。
鄂尔多斯市推动城市公正转型的实践充分印证了推进多部门协同施策的重要意义，即在服务于减排目标的同时，协同推进社会-经济-环境等多元目标实现。
促进多元发展，发掘新质生产力
为了推进公正转型进程，一方面要应对传统产业退出带来的经济持续发展挑战，另一方面要加速新产业部署实现有效补位。因此促进经济多元化，发展新兴产业，发掘经济新动能将是解决就业压力，实现区域公正转型和可持续发展的关键抓手。
钢铁产业是山东省经济的重要支柱。然而，以煤炭为主要能源的钢铁产业给城市发展和环境治理带来了巨大压力。在国内外低碳发展政策不断推进，经济增长模式转变，市场需求变化和城市可持续发展的多重压力下，山东省钢铁行业亟需实现绿色转型。
济钢集团不仅是山东省钢铁行业转型升级的重点，也是济南城市转型发展中的关键力量。为确保在行业转型进程中职工安置妥当和产业接续，济钢在原有主业关停后，依托其在钢铁行业中积累的上下游供应链优势和经验，通过优化资源配置，引导传统钢铁业务向高端装备制造、新材料和现代服务业等新兴领域转型。例如，济钢集团旗下特种汽车公司引进新技术团队，开发消防救援车等新产品，使得公司营业收入从2017年的不足6000万元，激增至2020年的10.2亿。济钢集团还开发了一批周期短、见效快且绿色低碳的快盈项目，例如，启动城市矿山工程，回收城市建筑垃圾，重新利用生产异型建材；依托原厂区发展城市服务物流业务，建设集文化创意、城市服务于一体的文化产业园区等。这些新兴产业不仅快速消纳了大量安置员工，还有效盘活了原有产业资源，实现了企业与城市共同发展。
促进经济多元化，实现区域发展新旧动能转换也是山西省和鄂尔多斯市在推进公正转型进程中的重要抓手。为摆脱对煤炭产业的依赖，山西省加大了对培育新能源、数字经济等新兴产业以及文化旅游业、现代农业和高端制造业的布局。通过政策激励、财政支持和投资引导等措施，山西省调动多方力量为产业转型提供资源和保障。鄂尔多斯市则通过大力扶持新能源产业发展，引入和推进包括光伏、储能、氢能等多个产业链发展，推动经济结构向多元化转型。
推动社会参与，构建多元协同治理模式
保护劳动者权益，促进就业转型和加强社会保障始终是推进公正转型的焦点问题。报告发现，妥善安置产业转型中受影响群体，实现公平、公正、高质量、有尊严的就业转型，需要推动政策制定部门、企业、受影响群体和多方利益相关者强沟通合作，建立多元协同治理模式。
山西省以煤为主的经济特征，深刻影响了山西省的就业结构和城镇化进程。近年来山西省城镇转型发展相对缓慢，面临就业结构调整压力较大、社会保障支出偏高、城乡发展不平衡等挑战。针对这些问题，山西省启动了多项政策措施，保障经济社会转型的有序推进。
在促进劳动力就业与再就业方面，山西省启动了采煤沉陷区和地质灾害治理区两类区域居民的易地搬迁和就业帮扶；针对煤炭行业去产能和转型进程中的失业问题，利用安置分流，转移就业，技能培训、创业扶持，灵活就业和提供公益性岗位托底安置，加强社会保险覆盖力度，拓展社会保险公共服务平台等方法，降低受影响群体失业风险，增加其就业韧性和就业机会。在此过程中，山西省除了发挥政府公共服务功能外，还通过税收优惠和资金补助，鼓励企业优先招聘转型工人，设立“公益性零工市场”等多种方式，充分调动多方利益相关者和社会资源共同发力。
为了推进公正转型，山西省建立了企业工会、社区和公众参与的协作工作机制。工会充分发挥联系职工群众的桥梁纽带作用，认真听取和反映受影响群体提出的意见和建议，企业制定的职工安置方案同时抄送上一级地方工会组织。地方政府定期组织社区座谈会和听证会，听取民众对产业转型影响的意见和诉求。确保弱势群体的声音有效传递。
创新经济政策，保障公正转型有序实施
在公正转型过程中，传统产业有序退出需要资金支持，引入和发展新兴产业实现技术和产业升级也需要资金支持。报告认为，通过创新经济政策包括财政政策和金融政策，为公正转型提供稳定、可持续的资金支持，是推进公正转型的关键保障。
从用途来看，公正转型资金主要用于两个方面：一是传统产业从业人员安置和转型。当前绿色金融体系主要用于支持绿色低碳产业发展，较难满足传统产业转型的需求。2023年，邮储银行大同市分行为晋能控股煤业集团有限公司发放公正转型贷款1亿元，开创了全国公正转型贷款的先河。该笔贷款主要用于为员工提供岗位培训、资格培训、操作培训等，共惠及员工8000余人，以提升员工专业技能、劳动水平、综合素质，提高就业能力，进而实现劳动力的公正转型。二是于加速新技术、新产业的培育发展。以湖北省为例，湖北省汽车产业规模较大，经历过去几十年的发展，形成传统燃料汽车生产优势，在新能源汽车磅礴发展的当下，以传统燃油车为主的产业链体系、技术储备乃至人才培养体系等方面都面临挑战。针对传统汽车产业链转型滞后的问题，湖北省大力投入资金，通过组建专项基金、提供财政资金支持等方法，促进汽车企业加大投入新能源汽车研发和生产。针对劳动技能和人才储备不匹配新能源汽车产业发展需求的问题，提供培训经费加强传统产业工人技能培训，通过人才政策吸纳和留住新能源汽车高端人才。与湖北省类似，山西省和鄂尔多斯市也通过设立专项资金、吸引绿色债券投资、加大财政支持等方法，促进新能源项目、环保技术创新和生态修复工程的发展。
目前公正转型相关财政政策和金融政策还在起步阶段，因地制宜地探索服务于公正转型目标的金融工具和政策工具创新将是未来深化绿色低碳发展的关键保障。
报告主要作者，中国社会科学院生态文明研究所可持续发展经济学研究室主任王谋研究员指出：“尽管目前中国并未制定明确的公正转型制度框架，但在持续推进能源转型、资源型城市转型和供给侧结构性改革等进程中，包括煤炭、钢铁、水泥、煤电等行业已开始或者已经经历经济发展转型带来的就业、社会保障、城市发展等多重压力，这些行业所开展的应对措施也为制定公正转型政策积累了经验。推进公正转型实施，将化解转型发展面临的挑战，提高环境和经济政策执行效率，提升包括环境福利在内的整体福利水平。从公正转型全球实践来看，中国在推进绿色低碳、公平公正转型中积累的经验及最优实践也将为全球气候治理，特别是发展中国家实现绿色低碳转型提供借鉴。”
[i] 王谋. 欧盟推进气候治理公正转型的经验研究[J]. 人民论坛, 2022, 07(741): 34.
[ii] 包括煤炭开采和洗选业，石油、煤炭及其他燃料加工业，电力、热力生产和供应业，燃气生产和供应业。
[iii]根据《鄂尔多斯统计年鉴》整理。
