授人以“鱼”——关于中国远洋渔业补贴的五个事实

2017年09月04日

停靠在福建省漳州市的中国渔船。 2014年7月31日

根据联合国粮农组织最新发布的《世界渔业和水产养殖状况》报告,全球约有90%的经济鱼类种群已经被过度开发或者完全开发。在这一背景下,中国远洋渔业近年来在高速发展的过程中正暴露出一些环境、经济、对外关系方面的问题。远洋渔业补贴不仅是行业发展的重要推手,同时也是部分行业问题产生的来源。

远洋渔业虽然是战略产业,但现行补贴模式得不偿失。中国急需具有前瞻性的补贴政策改革,避免“授人以鱼”式的低效产业扶助。

 

事实一. 燃油补贴增长迅速,数据透明度不断下降

起始于2006年的燃油补贴是国家对远洋渔业的多种补贴中最为重要且金额最大的形式。由于远洋渔业生产过程中,最大的成本来自燃料费用,这一补贴的主要作用就是保护远洋渔业企业不受油价波动造成的影响。

从2006年至今,燃油补贴的规模已经增长了近10倍,从最初的2.81亿元人民币增加到26.8亿元。快速增长的燃油补贴在很大程度上刺激了近年远洋渔船的建造热潮。

远洋渔业燃油补贴规模激增的同时,数据透明度却有所下降。远洋渔业燃油补贴的具体数据自2011年之后便停止发布。数据统计的挑战也反映在其他重要补贴项目上。例如,中国尚没有官方统一口径公布的渔船建造补贴支持情况。

 

事实二. 地方政策是产业井喷的重要推手

与中央补贴重点采取燃料补贴不同,省级政策的补贴主要集中在基础设施建设和投资方面,主要体现为远洋渔业船只数量的激增。

从2012年至2014年,全国渔船数量从1830艘增长至2460艘,这相当于1994年至2010年期间的增量总和。与之相比,美国2015年仅拥有约225艘与中国远渔渔船吨位及功率相当的远洋渔船。

同时,中国远洋渔船的增长呈现高度集中的趋势。仅山东、福建两省就贡献了渔船增长数量的三分之二。到2020年,山东计划将渔船数量设置在500艘,而福建的行业发展目标则是900艘。鉴于远洋渔业行业的特殊性,这一中国省级政策将可能带来全球性的环境影响。

 

事实三. 补贴效益低下,陆上产业通病在海上续写

各级政府对远洋渔业的“关照”并没有反映在行业的经济效益上。从企业盈利情况来看,中国远洋渔业企业平均80%的营业外收入来源于政府的燃油补贴。绿色和平对中水远洋股份有限公司和上海开创国际海洋资源股份有限公司的财务表现分析显示,在没有政府补贴的情况下,这两家国内大型远洋渔业上市公司在近年的运营中将毫无利润可言。

远洋渔业正在重蹈传统陆上产业覆辙:地方政府盲目短视,缺乏对长期风险的分析评估,中央政府监管力度和能力不足,过剩产能带来环境社会危害——这些暴露在陆上诸如钢铁、水泥、煤炭等低附加值夕阳产业中的通病,也在海上被续写。

从省级层面来看,补贴增加和产能扩张似乎并没有带来经济效益的增加。以发展最为迅猛的福建、山东两省为例,两省在2012至2014年间的渔船功率分别增加了149%和232%,而同期的产值增加仅为63%和77%,投入与效益明显不成正比。

全球海洋环境的退化和国际社会对海洋生态系统保护的重视是中国远洋渔业增量不增效的根源。全球海洋正面临无鱼可捕的危机,面对这种情况,各国和国际组织对环境保护的力度正在逐渐加大。事实上,即便是我国地方的政策规划中,也已经注意到渔业管理的限制措施更加繁琐严格这一趋势。

绿色和平在几内亚比绍海域发现的违规操作的中国渔船。 2014年11月14日

 

事实四. 远洋渔业补贴正成为外交纠纷风暴眼

尽管远洋渔业产业还不到中国境外投资总额的0.1%,但补贴刺激下的该行业正成为影响中国外交、贸易、环境等问题的重要因素。

2016年的上半年,中国远洋渔业行业就已接连发生诸如阿根廷沉船、印尼和南非扣船等备受国际社会关注的事件,这说明远洋渔业作为一个国际性产业带来的外交纠纷和负面舆论影响需引起重视。在这一背景下,补贴所造成的产业扩张、竞争加剧常常会增加行业操作中的违规可能。

2016年4月,美国向世界贸易组织补贴与反补贴措施委员会提交了一份旨在要求中国依照WTO相关规定提供关于渔业补贴更多信息的文件,汇总了中国近年颁布的包括远洋渔业在内的渔业支持政策,并要求中国尽早给予答复。

此外,2016年5月的G7峰会也通过一份首脑声明,鼓励所有国家在2025年之前淘汰无效的化石能源补贴。远洋渔业的燃油补贴正属于按照这一声明需要淘汰的对象。

 

事实五.远洋渔业补贴政策急需调转船头

目前,农业部已经将推进远洋渔业规范有序发展作为渔业转方式调结构的重要内容。渔业主管部门应该充分抓住这一机会,制定一套远洋渔业补贴政策的改革计划,尽快停止各种对资源环境不利的恶性补贴,利用各种良性补贴引导中国的远洋渔业可持续转型。

同时,针对中国远洋渔船涉外事件频发的现状,中国渔业管理部门应该建立更完善的监测、管理和处罚体系,确保远洋渔业企业遵守法律法规,暂停对涉事企业的政策和财政支持以及相关补贴的发放。

最后,中国渔业管理部门应重新评估现有的远洋渔业补贴政策,利用补贴政策积极引导和削减过剩的渔业捕捞能力,并推动渔船捕捞向环境友好和生态可持续方向发展。

 

中国的远洋渔业政策对全球的渔业资源有着重要的影响。中国应该将更多补贴投入到渔业资源养护和保护的工作上,承担更多社会责任,树立负责任的渔业大国形象。

完整报告下载: 关于中国远洋渔业补贴的五个事实

 

本文作者:绿色和平 李硕

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