作为构建新型电力系统的关键期，“十四五”已进入收官阶段。自2021年以来，一系列政策加速推动电力结构转型，使中国电力系统有望在2025年实现碳达峰。2025年前三季度，风光发电量同比新增3822亿千瓦时，已超过同期3581亿千瓦时的全社会用电增量，延续了上半年的超越态势，标志着可再生能源已初步具备支撑全国用电需求增长的系统性能力，清洁能源在电力供应中的主体地位进一步巩固[1]。
在收官破浪的交接之际，国际环保机构绿色和平与上海国际问题研究院联合发布《迈向“十五五”：中国电力低碳转型新常态与新机遇》简报，系统梳理“十四五”时期中国能源转型主要成就与现实挑战。简报通过分析区域能源布局及地方实践案例，为科学谋划“十五五”能源规划、稳步推进碳达峰碳中和目标提供决策参考。
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“十四五”风光增长突破历史，煤电装机持续高位
“十四五”期间，可再生能源装机规模取得了历史性突破。截至2025年9月底，全国发电装机总容量达37.2亿千瓦，其中可再生能源占比达到59.1%[2]。2025年第一季度，风电与光伏发电总装机容量首次超过火电[3]，标志着电力系统结构转型迈入新阶段。在新增装机方面，“十四五”以来结构优化成效显著：截至2025年7月底，全国新增装机总量的80%源自风光发电[4]。从省份层面看，与2020年相比，截至2025年6月所有省份光伏装机均实现翻倍增长，广西、云南等省份增幅更达十倍以上，充分反映出全国清洁能源发展的全面提速。
然而，在光伏装机快速扩张的同时，煤电装机亦呈增长态势。据全球能源监测组织（Global Energy Monitor, GEM）数据[5]，2020年至2025年6月，全国仅吉林省煤电装机下降，其余省份均保持增长或持平。
总体来看，“十四五”期间可再生能源的突破式增长，使电力系统有望在2025年实现碳达峰。[6]但受“136号文”影响，2025年6月至9月新增光伏装机同比均显著下滑，未来新增装机增速存在放缓风险；叠加煤电装机持续高位增长，“十五五”新型电力系统建设可能迎来新的结构性挑战。
“十四五”煤电核准触顶回落，建设重心加速西移
根据绿色和平最新统计[7]，截至2025年第三季度，“十四五”期间全国累计核准煤电装机约3.35亿千瓦，是“十三五”的两倍多。纵观“十四五”，煤电核准态势经历了显著转变：从2022-2023年因短时尖峰电力短缺引发的高速增长阶段，逐步过渡至“高位回落”的冷却阶段。2024年成为煤电核准由升转降的关键拐点。2025年前三季度，全国累计核准煤电装机4177.1万千瓦，若延续当前节奏，全年核准规模有望成为“十四五”期间的次低点，并实现连续两年下降。综合来看，“十四五”后半段很可能成为煤电核准由扩张转向收缩的结构性拐点。
自2024年起，全国煤电核准容量的重心明显向西部省份转移，其占全国总核准量的比例持续攀升：从2021-2023年的约三分之一，增至2024年的48%，并在2025年前三季度突破50%。新增核准项目的布局正加速向西北地区集中，尤其聚焦于煤炭与风光资源复合优势突出的区域。2024年至2025年前三季度，新疆（1165万千瓦）、内蒙古（1064万千瓦）和甘肃（1002万千瓦）位列全国核准容量前三。
“十五五”煤电冗余风险上升，储能支撑系统转型
展望“十五五”，“十四五”期间密集核准的新一轮煤电项目若陆续投产，可能造成结构性冗余，加大转型难度并抬高全系统的经济性压力。
根据绿色和平对2024—2025第三季度核准的39个非热电联产煤电项目的梳理[8]，超过70%仍以“保障电力供应”为最主要项目建设目的。在获取到计划年利用小时数据的26个项目中，仅3个低于4500小时，平均超过4800小时，近半数超5000小时，表明项目方对煤电机组在未来电力系统中继续承担基荷电源的预期尚未完全转变。随着可再生能源装机比重持续提升与系统调节能力不断增强，煤电机组的平均运行小时数将呈长期下行趋势。因此，投资者需对当前偏高的计划利用小时数保持审慎，充分评估新建煤电项目在“十五五”及更长周期内的经济可持续性与潜在资产搁浅风险。
更深层次看，在高比例新能源电力系统中，煤电机组最小出力通常维持在20%—30%，虽能“顶峰保供”，却难以“深调消纳”。若“十五五”期间继续大量新建煤电机组，将抬升系统最低负荷，挤压风光消纳空间，削弱煤电的功能转型并影响新型电力系统的整体演进进程。
在“加快建设新型能源体系”、“持续提升新能源供给比重”、“大力发展新型储能”的目标指引下[9]，新型储能的规模化发展将与风电、光伏实现深度协同。这一“风光+储能”模式将显著增强清洁电力的系统支撑与调节能力，在短期内主要承担灵活调节与调峰任务，逐步减轻煤电在系统平衡中的依赖程度。随着容量电价、辅助服务市场机制不断完善，储能将在中长期进一步扩大参与范围，为构建更清洁、更灵活的新型电力系统提供坚实支撑。
政策建议
为推动“十五五”期间能源结构优化与系统形态有序转型，绿色和平建议能源主管部门宜尽快出台电力部门转型顶层设计政策文件，对“十五五”期间清洁电力加速替代煤电作出前瞻性部署。在供给侧，应提高2030年风电、光伏与储能装机目标及投资强度，以风光发电增量覆盖新增用电，为实现安全、高效、可靠的清洁电能替代创造良好条件。
- 宜强化煤电规划端的系统性引导。煤电发展须严格纳入与风电、光伏、储能协同规划的一体化布局。宜尽快更新煤电规划建设风险预警机制，并将资产搁浅风险作为地方和央国企核准新建项目的重要考量。
- 宜加大风光与灵活性资源的投入力度。能源大省需在“十五五”显著加大风光和灵活性资源投入，严控新增煤电；东部省份应加快发展可再生能源、储能与需求响应，以更低碳、更高效、更经济地保障能源安全并促进绿色增长。
- 宜加快推动储能发展与市场机制完善。地方应尽快明确储能储能容量电价实施细则并构建“容量电价保底+市场化收益”模式，提高储能投资可预期性，同时强化储能与风光、电网、负荷及虚拟电厂的协同，以提升风光消纳能力与整体电力系统韧性。
媒体联络
王宇宁 绿色和平传播主任
yuwang@greenpeace.org
参考文献
[1] 国家能源局. 国家能源局2025年第四季度新闻发布会文字实录[EB/OL]. 2025-10-31. https://www.nea.gov.cn/20251031/7b6f39feb2d24ecb91783e282ed64f75/c.html.
[2] 国家能源局. 我国风光装机历史性超过火电 风电光伏装机超过火电将成为常态[EB/OL]. 2025-04-25. https://www.nea.gov.cn/20250425/148efd0ca61148148d285edd438912df/c.html
[3] 同2
[4] 国务院新闻办公室. 高质量完成“十四五”规划系列主题新闻发布会｜介绍“十四五”时期能源高质量发展成就[EB/OL]. 2025-08-26. https://www.nea.gov.cn/20250826/81a62ca2aedb4f18ac107efd85c4b650/c.html
[5] 本简报采用的各省煤电装机数据来源于全球能源监测组织（Global Energy Monitor）的全球煤电厂追踪数据库（Global Coal Plant Tracker, https://globalenergymonitor.org/projects/global-coal-plant-tracker/），统计范围为30兆瓦及以上的煤电机组，数据更新至2025年7月。由于目前缺乏官方公开发布的、连续且统一的分省煤电装机统计数据，GEM数据库为观察区域层面煤电发展动态提供了有价值的替代口径。需要说明的是，作为独立研究机构的统计，GEM的数据收集方法论可能与官方统计口径存在差异，但其数据在国际能源研究领域被广泛引用，对于分析趋势具有重要参考价值。
[6] 绿色和平东亚分部北京办公室, 华北电力大学(保定), 上海国际问题研究院. 迈向“十五五”煤电何去何从：转型路径与多元机制研究 [R/OL]. 北京: 绿色和平东亚分部北京办公室, 2025. https://www.greenpeace.org.cn/wp-content/uploads/2025/09/《迈向十五五煤电何去何从：转型路径与多元机制研究》-1.pdf
[7] 本简报涉及的煤电核准数据均来自官方公开渠道，包括但不限于全国、各省、直辖市及自治区的发展和改革委员会官方网站、投资项目在线审批监管平台、和生态环境厅公布的项目环境评价报告等。数据查询时间截至2025年10月12日。本简报对“十四五”期间的往年的核准装机容量数据进行了最新修订，以反映持续的数据追踪和信息确认工作。
[8] 本研究的分析范围未涵盖热电联产项目，因为此类项目的建设决策主要基于区域供热负荷需求，与煤电功能转型（如提供灵活性）关联度较低。项目核准理由的判定，基于对地方发改委公告、环境影响评估报告及企业新闻等公开文件的收集与整理。最终的项目功能分类和类别信息，由项目组成员独立进行人工标注，并经共同比对和协商后确定。
[9] 中共中央. 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》[EB/OL]. 2025-10-28. https://www.gov.cn/zhengce/202510/content_7046050.htm
