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印尼煤电厂退役进行时,中企应如何应对?

2024年6月21日

作者顾鑫涔,为绿色和平气候与能源项目主任。文章首发于FT中文网。

煤炭产业一直是印尼国民经济的支柱,是印尼GDP的重要组成部分。在过去20年里,煤炭不仅满足了印尼的大部分能源需求,且让印尼成为全球最大煤炭出口国。在全球退煤以应对气候变化的大背景下,截至2022年末,印尼仍有超过50%的电力由煤炭供应。

为降低碳排放以应对气候挑战,印尼政府承诺在2060年前实现净零排放,此番承诺标志着该国能源转型的开始,而逐步淘汰煤电厂则为其中重要一环。为此,印尼政府在2022年宣布除了列入规划和在建的煤电项目外,将不再新建燃煤发电厂,2023年又进一步承诺将在2050年将关闭所有燃煤电厂。

【印尼能源转型机制的蓝图】

为加速实现印尼绿色能源转型,印尼政府和国际合作伙伴集团 (International Partners Group, IPG) 1于2022年11月在巴厘岛举行G20峰会议期间启动了“印尼公正能源转型伙伴关系 (JETP Indonesia)”。该伙伴关系最初承诺提供200亿美元资金,被认为是迄今全球最大的能源转型融资计划。其中100亿美元来自伙伴国家,另外100亿美元由格拉斯哥净零金融联盟(Glasgow Financial Alliance for Net Zero)旗下的私人融资机构负责筹集。【1】

2023年2月,印尼政府和IPG成立JETP秘书处,设在印尼的能源矿产资源部,由亚洲开发银行支持,负责协调与JETP有关的内外部利益相关方。JETP 秘书处于2023年11月发布了印尼综合投资与政策计划(Comprehensive Investment and Policy Plan,CIPP),为印尼脱碳和能源转型提供了战略蓝图。CIPP以JETP为背景,以2050年实现印尼电力部门的净零排放为目标,制定了五个JETP重点投资领域,其中投资重点领域2为“燃煤电厂提前退役和管理逐步退出”。

CIPP预测了2020年至2050年JETP模式下电网系统中煤炭产量变化趋势图。虽然印尼政府于2022年颁布了112法令禁止新建燃煤电厂,但政府规划和已在商业计划内的燃煤电厂以及工业区的自备电厂不受该法令影响,所以预计在2030年前,并网煤电容量仍呈上升趋势,在2030年达到顶峰40.6吉瓦(GW)后逐步下降,直至2050年,燃煤电厂计划全部退役。

来源:2020年并网煤炭装机量(能源和矿产资源部,2020)和预测的2023年并网煤炭装机量(JETP秘书处和工作组,2023)

CIPP预计,到2040年将有1.7吉瓦(GW)的独立燃煤电厂(IPP)通过由国际财政支持的能源转型机制实现提前退役。CIPP指出,在技术、经济、财务和法律均可行的情况下,提前退役和资产重新利用是管理煤电厂逐步退出最全面的解决方案。待燃煤电厂退出后,电厂业主可以考虑场地转换和设备再利用,以促进经济多样化,实现清洁转换,并减少对未收回电厂资本的影响。如果提前退出不可行或者经济效益较低,JETP鼓励通过增加现有电厂的能源储存功能、整合可再生能源等方式,灵活应用和运营现有燃煤电厂,以减少燃煤电力产量。【2】

除了JETP机制,印尼政府在2021年第26届联合国气候大会上宣布与亚洲开发银行共同推动能源转型机制(ETM),ETM旨在利用优惠资本和商业资本加速化石燃料发电厂的淘汰或重新利用,并用清洁能源替代品取而代之。2022年11月,亚行与印尼 660兆瓦的井里汶燃煤电厂1号机组(Cirebon-1)签署谅解备忘录,计划将该电厂的退役时间从原本的2042年提前至2035年。目前,ETM正就该项目提前退役进行利益相关方的咨询。如果最终协议达成,ETM预计采用混合融资形式助力该电厂提前退役,包含优惠资金(ETM伙伴关系信托基金的捐助资金和气候投资基金)和亚行私营部门资金。

作为ETM和JETP的优先级项目,井里汶燃煤电厂具备的关键特质包含:1)电站运行已超过十年,剩余运行年份较短;2)财务结构适合再融资;3)项目公司对此有兴趣,已在其所在社区积极开展企业社会责任活动,有助于与当地社区合作,从而确保燃煤电厂的退役实现公正转型。亚行原计划在今年上半年完成该电厂的提前退役协议签订,如成功签署,该案例将作为其他燃煤电厂提前退役的典范。【3】

【印尼能源转型机制现存挑战】

印尼能源转型机制引起了全球广泛关注,但仍存在一系列挑战。首先是资金挑战:印尼能源转型所需资金巨大,且资金需求环环相扣。根据CIPP测算,到2030年,五个重点投资领域(输电和电网;燃煤电厂;可调度可再生能源;可变可再生能源以及可再生能源供应链)所需资金之和将高达970亿美元,JETP确定的400个优先项目也将需要至少669亿美元,这已远远超过印尼JETP成立之初承诺的200亿美元。从资金结构来看,200亿美元中仅有1.538亿美元被确定为拨款资金,1.416亿美元为技术援助,合计不足总额的1.5%。在已确定的42亿美元公共资金中,用于燃煤电厂的公共资金为14.51亿美元,其中仅有0.06亿美元为拨款或技术援助,剩余10.45亿美元为优惠贷款,4亿美元为非优惠贷款。这意味着仅靠当前能源转型机制的资金池并不能帮助印尼实现能源转型的宏大目标。

此外,能源转型机制的执行同样面临严峻挑战。就燃煤电厂提前退役而言,CIPP仅选择了两个项目作为优先级项目,其中预计为井里汶燃煤电厂退役投资3亿美元,而印尼财政部长穆里亚尼在4月的G20会议中提及该电厂的提前退役则需要13亿美元,两者资金相差较大,后续执行可能存在不确定性。同时,由于该项目最终协议还未签署,目前缺少具体的时间线和退出路径。另一方面,虽然CIPP中描述了各样规划,但该文件不具备法律效力,最终的能源转型仍依赖于印尼政府的决策和项目的实际部署。

捐助资金比例低意味着剩余贷款将进一步加重印尼政府财政负担,执行的不确定性同样降低了能源转型机制的信服度,从而使得CIPP中描绘的2050年实现燃煤电厂全部退出和实现净零排放的目标的可行性受到质疑。

【印尼中资煤电项目该如何应对】

中国作为印尼的煤电投资大国之一,中资企业在印尼投资的燃煤电厂装机量已超7吉瓦(GW)。根据马里兰大学的研究报告,大多数中资燃煤电厂的现有运营年限较短,超过92%的装机量将在2035年后开始退出,超过50%将在2040年以后退出。相较于燃煤电厂通常30至40年的运营年限,中国在印尼开发的独立发电厂的运营年限均不超过20年。随着可再生能源成本的降低和燃煤电厂二氧化碳排放成本的增加,现有燃煤电厂的价值将在未来进一步降低。马里兰大学研究发现,燃煤电厂退出将节省煤电补贴并带来相关公众健康效益,这些节省和效益的总和预计将比资产搁浅、电厂关停、煤炭工人就业转型和国家煤炭收入损失等退出总成本高2-4倍。【4】

公正能源转型机制作为全球能源转型的示范,在一定程度上对加速煤电厂退役有重要作用。与此同时,实现能源转型与国家气候目标无法依赖单一机制的作用,需要政府政策与煤电企业的共同努力。在印尼仍持有煤电资产的中国企业应持续关注印尼能源转型机制的动态和进展,按照能源转型机制中提到的发展路径进行未雨绸缪的准备,积极与印尼各级政府、印尼国家电力公司,以及其它利益相关方沟通,提高项目再融资能力,为项目提前退役或逐步退出奠定基础。同时,中资企业应加大可再生能源领域投资和部署,通过调整企业资产类型和比例,减少未来风险和损失。

1国际伙伴集团由美国和日本主导,成员还包括加拿大、丹麦、欧盟、法国、德国、意大利、挪威和英国。

Reference

【1】https://jetp-id.org/

【2】https://jetp-id.org/storage/official-jetp-cipp-2023-vshare_f_en-1700532655.pdf

【3】https://www.adb.org/what-we-do/energy-transition-mechanism-etm

【4】https://cgs.umd.edu/sites/default/files/2023-06/file_CGS%20report_Indonesia%20coal_CN.pdf

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