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《昆蒙框架》出台后,最新研究报告首次定量评估中国生物多样性政策法律体系

2023年5月22日

2023年5月22日,北京——国际环保机构绿色和平与北京大学保护生态学课题组联合发布《中国生物多样性保护政策法律体系分析:基于保护需求的视角》(以下简称“报告”)。研究团队以生物多样性的保护需求为框架,首次定量评估了中国生物多样性政策法律体系对生物多样性保护各项议题的关注完备程度与偏重。该研究旨在为中国生物多样性政策法律体系的进一步完善提供建议,也为即将更新的国家生物多样性保护战略和行动计划(NBSAP)提供科学参考。

2022年12月,联合国《生物多样性公约》缔约方大会第十五次会议(COP15)第二阶段会议通过《昆明 – 蒙特利尔全球生物多样性框架》 (下文简称《昆蒙框架》),由此开启全球新十年的保护征程。作为《昆蒙框架》的积极推动者之一,中国正努力开展更新NBSAP的相关工作。而随着中国近年来将生态文明确立为国家战略,中国生物多样性政策法律体系正处于一个可以大力推动本国和全球生物多样性保护的历史性位置。

在此背景下,由绿色和平和北京大学保护生态学课题组组成的项目团队基于保护科学理论,从“生物多样性保护各方面议题及需求”的系统视角,为政策法律体系的设计完备程度提供评估、辨识空缺,进而指出基于保护需求的政策法律体系完善方向。

研究首席科学家、北京大学保护生态学课题组华方圆研究员表示:“我们希望本研究的成果,能启发更多着眼保护需求、针对具体保护议题的深入分析,助力中国生物多样性保护相关政策法律体系的完善和生物多样性主流化的推进。”

中国已建立起一个性质丰富、制订部门多元、覆盖议题广泛的生物多样性保护政策法律体系

研究团队构建了一份包含270个政策法律的中国生物多样性政策法律文件集,并追溯了中国生物多样性保护相关政策法律体系的演进历程。根据文件集,中国已经建立起一个包括大量不同性质政策法律、涉及多元化制定部门、广泛覆盖保护议题的生物多样性保护的政策法律体系。

图1. 中国生物多样性政策法律制定部门的多元化进程。 各部门牵头不同类别政策法律数量及其时间格局。一个圆圈代表由一个部门在特定年份主导制定的特定性质政策法律 (年份以政策法律首次颁布的年份为准) ;圆圈颜色代表部门,大小代表政策法律数量。为方便呈现,同一年颁布的政策法律围绕该年形成一个聚堆。

此外,对文件集的刻画还显示,不同保护议题进入政策法律体系视野有一定的先后,总体呈现经典议题得到关注较早、新兴议题或相对边缘议题 关注较晚的格局。相对较早进入政策法律视野的议题包括土地划区、栖息地退化、保护地 ,病虫害防治、污染防治、野生动物采捕等;而相对较晚进入政策法律视野的议题包括生态修复,入侵物种、气候变化等。 

中国生物多样性保护的政策法律体系总体完备,但关注程度在不同威胁因素和保护需求间存在不均

研究团队基于生物多样性和生态系统服务政府科学与政策平台(IPBES)在2019年出版的全球评估报告,构建了一套用于政策法律分析的生物多样性保护议题列表,包括栖息地丧失退化、野生动植物采捕、入侵物种等14项直接威胁因素,以及农牧业消费、林业消费及采伐、基础设施建设等8项间接威胁因素。研究进而基于文献和专家知识,识别出共计67项缓解和消除各项威胁因素的保护需求。

以威胁因素和保护需求为框架,对政策法律文件进行文本分析后的结果显示,中国生物多样性政策法律体系对各威胁因素及其对应保护需求的关注大体完备,但不同威胁因素和保护需求被文件集回应的程度存在不均。

图2. 中国生物多样性保护的政策法律体系对各威胁因素及其对应保护需求的关注程度。柱状图的高度代表归入各威胁因素 (斜线阴影标示的柱子) 及其对应的保护需求 (各斜线阴影柱子内的竖线) 的条目数量,也即关注各威胁因素和保护需求的文件数量。

其中,法律文件条目相对集中在栖息地保护恢复、污染防治、淡水资源开采、物种保护等威胁因素上,而野生动植物采捕、气候变化这两个威胁因素得到的关注相对较弱。

研究团队还发现,来自社会生产生活各行业的间接威胁因素作为生物多样性直接影响因素的“后端”推动力,受关注薄弱。其中,尤其缺少针对基础设施建设、旅游业、交通运输业的保护措施和行动手段,“减少各行业消费”这一类保护需求也明显缺少关注。报告指出,这类需求相对“后端”,但更直切生物多样性根源威胁的保护需求,是各行业对生物多样性产生影响的推动力,从政策法律层面加强对这些间接威胁的应对,对于促进生物多样性保护也具有不容忽视的重要性。

参与研究工作的绿色和平森林与海洋资深项目经理潘文婧表示:“我们希望此次的研究成果能为中国生物多样性政策主流化提供一些有益的参考。绿色和平也希望未来将这一研究方法应用到更具体的保护问题研究中,深入地分析目前政策法律体系在森林海洋生态系统的保护修复与可持续利用、生物多样性与气候变化协同治理等方面发挥的作用以及可完善的方向,助力政策体系更好地回应现实中的保护需求。”

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媒体联系

张安琪 绿色和平传播主任

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