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埃及在现场 | 脆弱国家亟需的气候正义与气候资金

2022年11月18日

本文特约撰稿人:水中听月,首发于澎湃思想市场

“现在,是时候让发达国家向发展中国家偿还气候债务了……COP27大会需要做出关于为损失与损害提供资金的具体决议。”11月10日,玻利维亚谈判代表在关于损失与损害资金方面的磋商中说到。

2022年11月6日,为期两周的《联合国气候变化框架公约》第二十七届缔约方大会(COP27)在埃及沙姆沙伊赫拉开帷幕。今年COP大会主席国埃及强调,本次大会的主题是“实施”(implementation),呼吁国际社会携手履行此前一系列气候承诺,从而保证《巴黎协定》将全球平均气温升幅控制在2°C乃至1.5°C的目标得以实现。在11月6日的开幕大会上,巴基斯坦代表发展中国家列出了今年COP27大会应当重点关注的一系列优先事项,包括商定损失与损害资金机制的具体运作模式和体制结构、发达国家应兑现到每年1000亿美元气候资金承诺以重建发展中国家与发达国家之间的信任、在气候资金新集体量化目标的金额和时间表以及在全球适应目标方面取得进展等。巴基斯坦强调,解决损失与损害“不是要求发达国家做慈善,而是要求实现气候正义”。

一位参会者在COP27主会场入口驻足拍照。©Wei Yi / Greenpeace

无法回避的历史责任与气候正义

从1991年小岛屿国家提出关于损失与损害保险机制的提案起,至今已过去了31年。但直到今年联合国气候变化大会期间,小岛屿国家和最不发达国家仍然在为损失与损害争取资金,确保能有足够的资金来帮助其应对气候变化导致的不可逆伤害。年复一年的呼吁让小岛屿国家也倍感疲惫:“我们来到这里是来谈判,而不是来讲课的。”

所谓损失与损害,即气候变化导致的极端天气或如海平面上升等事件所造成的不可逆转的经济与非经济损失,是小岛屿国家和最不发达国家等气候脆弱型国家最为关切的议题之一。今年夏季肆虐巴基斯坦并导致该国三分之一被淹没的洪水就是气候变化损失与损害的一个例证。据巴基斯坦初步估计,该次洪水对巴基斯坦造成的损失至少高达100亿美元。除了造成经济损失外,极端天气事件还导致巴基斯坦无数居民被迫流离失所,巴基斯坦社会则面临灾后重建、粮食短缺、难民安置等一系列人道主义问题。

“我们的碳足迹是世界上最低的…坦白说,有些国家依靠化石燃料致富。现在是时候作出改变了。(在应对气候变化上)我们都要发挥作用,但这些国家要为气候灾难承担更大的责任。“——Sherry Rehman,巴基斯坦气候变化部部长

历史上,如今的发达国家依赖化石燃料和资源掠夺实现了经济高速增长,也造成了大量的温室气体排放。而发展中国家发展起步晚,温室气体排放较少,尤其是小岛屿国家和最不发达国家,几乎对于历史上的温室气体排放没有任何“贡献”。然而,这些对于人类活动导致的气候变化无需承担“历史责任”的国家,却成为了气候变化加剧、极端天气事件日趋频繁的当下,最具“气候脆弱性”的国家。毫无疑问的是,如果没有来自国际社会,尤其是发达国家的支持,这些气候脆弱型国家无法独自从气候灾难中复原重建。巴巴多斯总理Mia Mottley警告,如果各国政府不能够妥善解决气候危机,到本世纪中叶,全球将有10亿人会因气候灾难而被迫流离失所。

大会现场,由《经济学人》以及绿色和平北非与中东办公室组织的气候公平主题边会,巴西原住民身着传统服饰发言,呼吁大会关于原住民生存问题。 ©Anjjelo Hemady San Buenaventura

2007年《公约》第13次大会期间,各缔约方一致同意正式考虑解决与气候变化不利影响相关的损失与损害。六年之后,《公约》第19次缔约方大会设立了华沙损失与损害国际机制,以处理气候脆弱型国家的损失与损害问题。该机制的职能之一是加强资金、技术和能力建设方面的行动和支持,以处理与气候变化不利影响相关的损失与损害。不过,该机制的设立未能回应气候脆弱型国家关于损失与损害的资金诉求。此外,发达国家对所需资金的额度和落实资金的时间表都未作出明确承诺。

发达国家一直对谈论损失与损害没什么兴趣,甚至拒绝谈论损失与损害,主因之一是如果建立损失与损害的资金机制,势必将涉及及温室气体排放历史责任的追索与对当前温室气体减排不力提供资金补偿,如果将针对气候变化损失与损害的资金支持解释成具有法律约束力的“出资义务”,气候脆弱国家就可以以此为依据提出相关诉讼及索赔。2013年,英国卫报一篇报道披露,美国担心华沙气候大会期间发展中国家越来越关注气候变化的历史责任,可能会导致谈判焦点集中在对气候变化损失与损害的补偿上:“美国对于任何有关损失与损害机制方面都有‘技术和政治上的问题’”。

2015年通过的《巴黎协定》在文本草拟过程中,有关损失与损害议题的部分曾一度被纳入适应条款之下。在发展中国家的坚持下,最终关于损失与损害的内容还是单独成为了《协定》其中独立于气候适应的一部分。不过,《协定》对损失与损害的文字较为模糊,达成《协定》的缔约方大会决议也专门强调了关于损失与损害的《协定》第八条“并不涉及任何义务或赔偿,或为任何义务获赔偿提供依据”。

2021年格拉斯哥气候大会期间,发展中国家和小岛屿国家提出希望大会建立一个损失与损害资金机制来专门推动发达国家为发展中国家,尤其是小岛屿国家和最不发达国家,提供应对损失与损害的资金,并强烈呼吁将该机制纳入大会决议。但由于发达国家的强烈反对,这一提案最终并未被纳入COP26大会决议。对此,小岛屿国家和发展中国家表示非常失望,但表示本着折中的精神愿意作出让步,接受了作为妥协结果的“格拉斯哥对话机制”。这一机制提出将以“开放、包容的方式”邀请缔约方以及非缔约方的利益相关方进行务实讨论,旨在为避免、尽量减少和解决气候变化带来的不利影响和造成的损失与损害,并为相关活动提供资金。

不过小岛屿国家也强调,他们在COP26上妥协的原因是不希望因为这一议题的止步不前阻碍全球错过落实《巴黎协定》长期气候目标的窗口,而其接受妥协的条件就是COP26大会设立的“格拉斯哥对话机制”要确保损失与损害资金机制能够在COP27上得以建立:“小岛屿国家总是被要求就我们自己的利益作出妥协来达成共识。这不是让我们对文字作出让步,而是让我们对我们的生命、我们的生计和我们的未来作出让步。”

2022年11月10日,绿色和平森林项目专员Iqbal Damanik在加里曼丹中部古农马斯食品产业项目区里一个废弃的木薯种植园里检查木薯的情况。与此同时,在埃及沙姆沙伊赫召开的COP27也发出了这样一个信号:在气候危机已经影响到粮食安全的情况下,印尼政府的粮食产业项目正在加剧气候危机,而不是为粮食危机提供解决方案。

首次纳入谈判正式议程的“损失与损害供资安排”

在发展中国家的不断争取下,本次COP27大会将与损失与损害资金相关内容列入的大会正式议程。这是三十多年来大会首次将损失与损害资金纳入正式的谈判议程,也被许多人视为在争取建立损失与损害资金机制方面的阶段性胜利。不过,尽管大会议程纳入了损失与损害资金内容,但这并不代表相关资金就一定能够得以落实。部分观察员对此保持警惕:“需要确保发达国家所说的资金和气候脆弱国家所要求的资金机制是同一件事。”

根据第一周谈判会场内的进展来看,发展中国家与发达国家之间在建立相关机制方面分歧仍存。发展中国家认为,损失与损害资金相关机制应当能保证即时性和有效性,即发展中国家在遭受到极端天气事件,或由气候变化导致的缓发事件影响时,能够迅速获得充足的资金来进行高效应对。而资金来源应当是来自发达国家无条件的赠款、投资以及补贴等。在筹备资金的过程中,私营部门(Private Sector)和多边开发性金融机构也将是重要的参与者。巴基斯坦也强调,气候灾害所造成的损失与损害日趋严峻,但当前国际社会没有任何授权实体或机制来应对气候变化所导致的灾害损失,需要建立一个完善的机制来确保充足的、可预测的资源投入。发达国家承认气候危机的紧迫性,但部分发达国家仍然担心该机制的建立或将涉及与历史责任相关的法律问题,称该机制的建立是“不可能”(that’s not just happening)。此外,部分发达国家似乎仍在谈论由私营部门和开发性金融机构出资的重要性。对此,有发展中国家代表直斥这种试图转移出资义务的举措有违气候正义原则。

实际上,为损失与损害提供资金,在某种程度上与发达国家此前承诺的为发展中国家的应对气候变化的减缓和适应行动提供资金有相似之处,出资力度的根本还是发达国家的政治意愿。发达国家曾经承诺,到2020年,每年向发展中国家提供1000亿美元气候资金。2015年COP21大会决议还要求发达国家要在2025年前设定一个新的激励量化气候资金目标,每年最低1000亿美元。然而,迄今为止,发达国家每年为发展中国家所提供的气候资金规模较此前所承诺的1000亿美元相比仍有一定距离。在落实用于减缓和适应的气候资金都如此“捉襟见肘”之下,发达国家对于要设立一个损失与损害资金机制的意愿低迷也就可以想见了。此外,前几年疫情导致的经济压力和地缘政治危机推动的能源危机也接连对一些发达国家的经济状况造成重创,部分发达国家的国内生产总值甚至被一些新兴发展中国家迎头赶上,而这些发达国家的海外发展援助规模和意愿也随之缩水,也是当前损失与损害出资讨论遇到瓶颈的原因之一。

气候危机之下,谁应当采取行动?

如上文所述,发达国家不愿谈论损失与损害资金的主因之一系担心发展中国家针对其高温室气体排放进行追责索偿,这也映射出当前国际社会所面临的一个现实问题:气候减缓行动开展得越缓慢,气候危机加剧的可能性就会日益增加,而开展气候适应行动和应对损失与损害的成本也就会越来越高。与之相反,如果能够以更大力度地进行温室气体减排,未来全球在气候适应和应对损失与损害方面的成本就会相对较低。

自2015年《巴黎协定》签署以来,各国纷纷制订了各自的气候行动计划,部分国家也相继制订了落实“净零排放”的碳中和目标。2019年,英国通过了一个具有法律约束力的目标,承诺到2050年实现所有温室气体的“净零排放”。欧盟在2021年通过了“Fit for 55”的一揽子气候目标,旨在到2030年将欧盟温室气体排放至少降低55%,并在2050年实现气候中和。中国也宣布了力争2030年实现碳排放达峰、2060年实现碳中和的“双碳”目标。

除了以国家作为行为主体开展气候行动之外,非国家主体乃至公众个人的气候行动也十分重要。归根到底,气候变化是由人类活动产生的温室气体排放所导致的。诚然,面对气候危机,发达国家应当承担主要的且不可回避的责任,发达国家理应率先大幅减排并为发展中国家提供资金、技术和能力建设等方面的支持。但是,如果不戒断对化石燃料的依赖、革除鼓励浪费和高碳排放的生活方式,数十年之后,以气候正义的视角来看,很难说生活在相对发达的经济体的人们在日常生活中的高碳排放对于欠发达地区所面临的气候冲击毋需负上一定程度的责任。

加拿大记者、社会活动家Naomi Klein在2014年出版的《天翻地覆:资本主义与气候危机》一书中提出,要解决气候危机,必须推动深刻且根本的经济与社会转型,而在此期间,需要仰赖公众气候行动的力量:需要让关注气候变化议题的公众看见气候变化的切实影响以及可行的替代方案,从而落实真正的制度性变革。联合国在2018年发布的“即刻行动”工具可以视作这一观点的呼应,旨在帮助公众更好理解在应对气候变化的斗争中,人们可以采取什么行动,并强调“集体行动在星球历史的关键时刻能够产生的影响”。本次COP27大会期间,国际环保机构绿色和平(Greenpeace)发布的《公众气候行动手册》也指出,激发公众参与气候行动最重要的第一步,是要鼓励公众表达出参与气候行动的意愿,而激发这样的主动性,需要“切实可行的公众行动方案”。

同时,国家气候政策规划与公众个人气候行动探索之间的张力也是驱动加速低碳转型进程中的重要一环。绿色和平中国总负责人袁瑛认为,国家层面的气候政策与规划能够刺激地方、行业等层面的气候行动;公众的积极响应和在气候行动方面的探索与创新实践也能够反过来丰富气候变化与气候行动的讨论,为国家作为行为主体的气候行动提供源源不断的动力。

结语

11月7日,联合国秘书长古特雷斯表示,世界正面临严峻选择——要么发达国家和发展中国家共同努力,推动全球走上低碳之路;要么就会失败,随之而来的就是气候崩溃与灾难:“(在COP27大会上)我们可以签署一份团结的协议,也可以是一份集体自杀的协议。”

近年来,我们已经目睹了越来越多的气候变化影响和灾难在全球各地发生。我们也知道,温室气体导致气候变化的影响是全球性的,而非局限于单一国家或地区。从去年肆虐河南的超强洪水到今年夏季席卷欧陆的热浪高温,从加州接连不断的山火到逐渐消融的两极冰川,一件又一件例证告诉我们:气候紧急状态之下,无人能够独善其身。

那么,在面临艰难抉择的当下(其实可能也并没有那么艰难),各国将要给出什么样的答案?或许,最为真诚且可靠的检验标准之一就是,面对气候脆弱国家关于损失与损害的资金诉求,发达国家要拿出一份怎样的回应方案。

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