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COP27气候大会能为发展中国家”谈出钱”吗?| 绿色和平现场连线

2022年11月17日
新京报记者连线采访绿色和平全球资深政策顾问李硕 ©/新京报

气候“损失与损害”问题首次列入议程是一个好的开始,但并不意味着最后资金就能兑现。

为期两周的《联合国气候变化框架公约》第二十七次缔约方大会(COP27)当地时间11月6日在埃及沙姆沙伊赫开幕,目前这一关乎未来的会议已经进行到第二周。

此次COP27大会上,各国代表围绕气候适应、减排、气候融资等多个议题展开谈判,其中,发达国家是否向发展中国家提供气候赔偿的“损失与损害”问题首次列入议程。

近日,新京报记者连线采访了绿色和平全球资深政策顾问李硕。正在COP27大会现场的他表示,“损失与损害”问题首次列入议程是一个好的开始,但并不意味着最后资金就能兑现,目前与会各国就这一问题仍存在诸多分歧,需更多谈判来弥合不同国家的立场。

谈及COP27气候资金方面谈判艰难的原因,李硕说,各国经济状况和更加复杂的国际地缘政治因素一定程度上影响了气候谈判进程。


新京报:COP27主要聚焦哪些议题?

李硕:此次COP27是漫长的联合国多边气候谈判历史当中一个重要的环节。气候损失与损害补偿、气候资金、气候变化适应问题都是本次会议比较重磅的议题。同时,各国气候目标的落实情况也是本次会议讨论的焦点。

新京报:COP27第一周主要讨论了哪些议题?

李硕:气候大会分两周进行。第一周是一些技术性、准备性的谈判,各国围绕气候资金、损失和损害机制等问题进行意见立场的交换。第一周的谈判有一个小小的进展,即损失和损害问题首次在COP27开幕时列入议程,这意味着经过多年的努力,各国终于同意商议损失和损害的资金问题。当然这只是一个开始,能够商议损失损害资金问题,并不代表着最后资金就能兑现,未来几天与会各国将就这一问题进一步谈判。第一周广受大家关注的另一问题是中美作为两个最大经济体在本次会议期间的互动,因为气候变化议程离不开中美两个大国的沟通与协调,目前看双方代表团在技术层面有所交流和沟通。第二周可能就会进入到主席国主导的谈判环节。

新京报:在COP27大会上,“损失与损害”问题包含哪几方面的内容?

李硕:“损失与损害”问题包括三个层面的内容。第一是应对气候变化需采取行动,减缓温室气体排放。其次是气候适应。如果减排不够及时,气候变化将会带来气候灾害等负面影响。如何应对这些影响及如何为更多潜在影响做准备,是气候变化适应的实质。第三是气候变化会带来损失与损害。即便人类已经加快减排、采取相应的准备和适应措施,仍会造成气候损失与损害。所以,讨论“损失与损害”问题的实质是,如果一个国家遭受气候损失与损害,是否由温室气体主要排放国提供补偿。

当地时间2022年11月9日,在COP27大会期间,埃及沙姆谢伊赫国际会议中心的绿区。©/视觉中国

新京报:在“损失与损害”问题上,与会各国的分歧点主要有哪些?

李硕:这个议题具有很高的政治敏感性。COP27会议上谈判的纠结点在于,要不要建立补偿“损失与损害”的资金机制?能不能建立这个机制?这个机制如果能建立,需要多长时间?机制建成以后,资金应该如何运用?围绕所有这些问题,各国在政治上的分歧依然较大。

新京报:关于“损失与损害”的资金机制,目前是否提到资金规模有多大、机制何时建立等问题?

李硕:在COP27会议期间,关于资金机制能否建成确有诸多讨论,但具体能不能通过,还要看很多发达国家的态度。发达国家现在仍有很大顾忌。在气候变化谈判当中,讨论气候资金问题通常是指一个发达国家对发展中国家的援助,属于援助性质的资金,但提到“损失与损害”补偿资金,它的性质就相当于一国有责任做赔偿,同时资金的规模可能也很不一样。如果造成了大规模损失损害,它可能要耗费比传统意义上的气候资金要大两到三个量级这样的资源。所以发达国家对这件事情是非常敏感的。

新京报:气候“损失与损害”机制与气候资金除了资金规模的区别,还有其他区别吗?

李硕:气候资金是气候谈判当中老生常谈的问题。在过去很长时间的谈判里,发达国家给予发展中国家不少承诺,如发达国家曾在2009年承诺,到2020年每年提供和动员至少1000亿美元的气候资金。但到了2022年,承诺并未完全兑现。根据经济合作和发展组织(OECD)的测算,发达国家对发展中国家的资金兑现规模在800亿美元左右,距离原先承诺的1000亿美元仍有差距。

新京报:关于“损失与损害”问题的分歧点,各国的谈判进行到了哪一步?有可能在COP27会议期间解决吗?

李硕:“损失与损害”议题会是本次会议最后被解决的问题,因为各国在应不应该建立“损失与损害”机制方面还有很多分歧,还有很多政治工作可能要去做,很多国家的立场需要去弥合。

新京报:除了政治方面的因素,是否还有其他因素影响“损失与损害”机制的建立?

李硕:其实更大的是地缘政治因素。纵观全球,俄乌冲突、很多发达国家面临通货膨胀和经济的压力、发展中国家陷入粮食危机和陆续出现主权债务危机等也会影响气候谈判的进程。 

新京报:在兑现气候资金和气候损失损害赔偿机制方面,COP27谈判还遇到哪些难点和挑战?

李硕:关于资金的问题,归根结底还是政治意愿的问题。发达国家的出资意愿到底是不是足够,牵连到其国内的政治条件。总体来讲,很多发达国家今年的经济情况或者近年的经济情况其实也不是很好,他们对海外援助的政治意愿也在慢慢缩减。

新京报:美国中期选举在11月8日举行,恰逢COP27大会举办期间,这次选举结果对美国履行气候资金和减排承诺有何影响?

李硕:美国的气候资金,尤其较大规模气候资金的兑现需美国国会的批准,所以美国国会的两党构成对美国在多大程度上能够兑现它的资金承诺,是有直接影响的。事实上,美国近年在资金问题上确实存在“卡脖子”的问题,原因在于行政机构承诺的资金绝大多数时候没有100%在国会审议过程中顺利获批。举个例子,在2015年《巴黎协定》谈判期间,美国奥巴马政府提出一个绿色气候基金,宣布注资30亿美元。在奥巴马离任时,30亿美元只兑现了10亿美元,其余20亿美元落到了拜登政府。奥巴马政府和拜登政府之间的特朗普政府在这方面无所作为,原因在于国会没有批准这么大规模的气候资金,所以国会的组成对美国未来在气候资金方面的立场有直接影响。与此同时,能否实现其减排承诺也是美国气候行动的重要内容。美国今年年中颁布的《通胀削减法案》涉及不少关于气候和低碳发展的项目,但该法案能在多大程度上推动美国减排,还要看未来数年的情况。


当地时间2022年11月11日,埃及沙姆沙伊赫,美国总统拜登在COP27大会上发表讲话。©/IC photo

新京报:从COP26到COP27,有哪些议题没有达到参会各国的预期,背后的原因有哪些?

李硕:最堪忧的可能还是资金问题。资金问题是谈判当中建立互信的一个焦点,发展中国家关于资金的呼声已经存在很长时间了,但还是受到发达国家政治意愿不足的局限。

新京报:除了资金的问题,COP27大会围绕气候减排、适应问题的谈判还面临着哪些难点和挑战?

李硕:大国间的气候关系和互信。多边机制有时候遵循一些简单的道理,如果大国之间能够形成一些政治共识和默契,会对多边进程有很强的助力。但在过去一年中,很多大国之间的气候关系出现了很多波折。气候变化是全球面临的多边环境挑战,(大国之间)能否在双边竞争的同时管控这一全球性的问题,也是气候谈判进程中面临的新挑战。

当地时间2022年11月9日,埃及沙姆谢伊赫,在COP27大会期间,与会者坐在非洲展馆内。©/视觉中国

新京报:目前在COP27大会上有哪些难点是可能解决的?

李硕:COP27大会有望形成突破性决议的,可能是“损失与损害”的资金安排,但具体形成什么样的决议,还不好预测。同时,我个人也希望,大国之间的气候互动,比如中美之间的气候关系,经过这次COP27会谈能够有所缓和,为未来几年气候谈判进程奠定一个更好的基础。不过,有些挑战需更长的时间去克服。气候资金问题恐怕很难通过这一次会议就有实质的阐述或得到解决,最终还是需要政治意愿,多边谈判可能只能起到促进作用,但最终这个决定是各国国内去做的。同样的事情也适用于各国国内减排行动。多边谈判进程可能起到促进的作用,但各国国内的行动能否提速,还要看很多国家国内的决定。

新京报:各国参会代表如何评价中国在应对气候变化方面的努力?

李硕:很多国家都非常重视中国的气候行动,包括中国国内气候政策、目标的兑现、中国在气候等国际谈判议题方面的态度和立场、中美之间的气候关系。主要有两方面的原因。国际社会对中国的气候行动有一定认可,包括中国国内的能源转型,尤其是可再生能源市场的快速发展。与此同时,最近几年也有一个很明显的趋势,很多国家希望中国有更强的领导力,在多边的场合能够提出更多的解决方案。

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