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能源安全与煤电转型不应对立看待,煤电退出方式值得深入研究

2021年12月13日

作者:绿色和平国内低碳发展政策研究项目组

本文首发于财经观点频道

十月下旬,中共中央、国务院印发了《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》[1],作为碳达峰碳中和“1+N”政策体系中的顶层设计——“1”,对深入围绕双碳目标开展的系统性改革进行了全面部署。随后国务院印发《2030前碳达峰行动方案》[2],进一步明确了中国落实碳达峰目标的重点任务。作为社会经济转型的动力基础,也是担任减排任务的首要部门,电力行业的碳达峰实施方案“N”预计今年年底出台。针对电力行业的脱碳问题,中国能源研究会研究员、国家能源局西北监管局原局长黄少中在与国际环保组织绿色和平的对谈中,深入阐释了未来煤电的发展和定位。

1. 明确中国电力行业退煤脱碳趋势,不能将能源安全与煤电转型对立看待

首要是坚定煤电转型的决心和信心。党中央国务院先后发布两份顶层设计文件,为实现碳达峰碳中和提供了全面的指导意见和工作安排,都与经济社会的全面改革息息相关。按照文件要求,加快煤电转型是根本举措,符合我国双碳目标的总体要求。为实现双碳目标,调整能源结构、减煤控煤、发展替代煤的可再生能源是首要条件,因此煤电必然将在长期内呈总体下降趋势。尽管来自煤炭行业和煤电企业的一些观点认为煤电十四五内还需增量,对煤电退出的速度和力度存在争议,但是坚定煤电转型的决心是必须的。

在煤电转型的过程中要把电力安全作为首要任务来看待和认识。能源安全事关国家发展、改革、以及经济社会的稳定和持续发展。加快煤电转型同样重要和必要,它既是双碳目标的主要内容,也是生态文明的重要体现,承载着我国对国际社会的庄严承诺。因而,这两方面同时进行是必要的。如何认识和处理好这两方面的关系?我想这两者的关系不应是对立或割裂的,而是相互联系,甚至是互为促进的。

在前段时间,20省发生了计划限电的情况,在社会上造成一定影响。后续国家有关部门采取了综合措施,目前“限电”问题已大为好转,为解决今冬明春的供暖问题给出了积极信号。另一方面,此次限电事件,并不会成为常态,不应由偶发性限电事件而质疑减煤控煤、控制火力发电的政策方向,或者将其作为延缓煤电退出的理由。

2. 煤电调整定位,严控装机规模和优化煤电布局是重点

加快煤电转型的首要条件即调整煤电的定位。在过去相当长的时间内,包括现在,煤电作为整个电力系统中的主体电源,在电力供给中起到保障基荷的作用。但随着双碳目标的提出和实施,煤电未来十年内将由完全的基础性主体电源过渡为基础性和调节性并重的电源。它的作用将不再是唯一的主要基础电源,而是为新能源的替代发挥支撑作用。从更远期来说,就是20302050年内,煤电的作用将主要体现在调节电源和备用电源上,辅助新能源出力。此外,国家也可以通过电力市场、电价、辅助服务市场的补偿政策机制等价格激励政策,助力煤电转型。

要调整煤电定位,总的来说需要严格控制其总量的发展,严控煤电装机规模和优化煤电布局并重,尤其是我国中东部的煤电项目。在双碳提出后的新形势下,不应再新建煤电项目,甚至应考虑下决心停建缓建已核准、但是没有开工的不必要的项目。比如在两年前机组通过核准时被判断是需要建设的,但现在可能已不符合国家的环保要求、整个能源行业的发展目标或效益标准,应该重新审视新建煤电项目的必要性。在优化布局方面,需进一步提升现有煤电机组的清洁、高效和灵活性,提高电煤的利用效率,减少电煤消耗。在减少总量的同时,最大程度发挥现有机组的作用。前段时间发改委能源局发文要求加快煤电灵活性改造,也反映了对现有机组优化的要求。而像江苏、浙江等未来还有新增电力需求或者负荷增长的中东部省份,应该主要依靠外送电和本地清洁能源发电解决。

3. 煤电退出方式值得深入研究,同时稳定提升可再生能源发电水平

煤电需要有序渐进地退出,而不是断崖式地、在没有其他能源发电可替补的情况下退出,煤电与可再生能源的总量需维持动态平衡。煤电在按照国家总体规划逐步退出的同时,需要加快建设调节电源,例如可再生能源、储能、光热或其他形式的能源,以补充上去和充当调峰作用。西北部地区的煤电基地需集约高效开发,配合清洁能源的大规模开发和外送,充分利用外送通道与风电、光伏、水电等清洁电力打捆外送至东中部等负荷中心,促进清洁能源的大规模开发与利用,其中,打捆外送电力中新能源比例将要逐步提高。以前新能源被叫做“垃圾电”,是受制于它的自身条件,存在间歇性、波动性和不稳定性的特点,但是要应对气候变化,实现减碳目标,必须大幅度加快煤电的逐步有序退出,并加速储能等新业态的发展,电网侧统一优化调度,提高新能源的融合和稳定性。

4. 深化电力体制机制改革,完善电价政策

完善政策机制,有四个方面尤为重要。一是深化体制机制改革。能源行业作为一个基础性、具有发展战略性的行业,对其体制机制进行改革将带来内生的根本影响。必须加快和充分发挥体制机制改革的正向作用,消除任何不适应性和阻碍作用。二是健全法律法规。复盘现行法律法规中与双碳工作不相适应的内容,抓紧研究制定或者修订密切相关的法律法规。三是完善电价政策。电价政策在电力的生产消费中具有不可替代的作用。最近国家有关部门连续出台了诸多电价改革的政策措施,有着很好的正向作用。但如何落地,仍需进一步研究细化。例如抽蓄发电的两部制价格政策中容量电价和输配电价的比例如何确定,以及如何加快电价政策改革跟电力市场交易的融合等问题,都值得进一步研究。其他经济政策包括财政、税收、金融等都需要为电力市场交易做支撑,发挥其促进调节作用。另外,要完善市场交易机制。在实施中长期市场、现货市场、和辅助服务市场三种形态的市场之后,如何根据现有改革要求进一步完善交易规则,比如与电价改革融合,以及三个市场如何相互融合,都需要更多的研究。

中国在电力行业优化发展、提升效益方面已经做出了诸多尝试。去年国资委发布的对五大发电央企下属西北五省区的煤电企业进行整合,由一家牵头一省的煤电规划,引起了外界对煤电市场的关注[3]。谈及对这次整合的看法,黄少中提到,国资委整合煤电资源的初衷是整合西北煤电企业以优化资源配置,发挥整体效益,实现优胜劣汰,淘汰技术落后的机组。政策刚出台时引发了不同观点的讨论:一部分观点认为厂网分家需要多个竞争主体,而由一省牵头一省的煤电规划,可能会导致企业的市场力太大而产生竞争不公平等问题。另外一些观点认为,由于这次整合的只是中央企业,而不涉及地方企业,比如在陕西装机量最高的陕西能源投资集团,因此不存在客观的竞争不公平的问题。

实际上,这次西北煤电的整合是一次尝试,目前还未在其他地区推行。从现在初步了解的情况来看,西北煤电整合在去年年底已基本完成,产权划转和组织关系已经到位。但是否达到国资委预期的效果,即提升西北煤电企业的整体效益,结果还并不明显。其中最主要的因素就是刚好在整合期间出现了煤价高企、电力短缺、电力企业效益整体明显降低的情况,难以显出整合的正向效果。

在黄少中看来,西北煤电整合的尝试,长期来看是有可能促进整体效益的,因为这可能是一个推动区域市场建设的好机会。如果在单独的省份做电力市场,那么一家企业对定价有绝对的话语权,形成基本的垄断,但如果是在区域电力市场,则不会形成一个区域的垄断。因此,如果可以促进区域电力市场的加速建设,而不是建立省级电力市场,从这个意义上来说整合西北的煤电资产是一个好事。


[1] 新华社,《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》,2021-10-24,http://www.gov.cn/zhengce/2021-10/24/content_5644613.htm

[2] 国务院,《国务院关于印发2030年前碳达峰行动方案的通知》,2021-10-26,http://www.gov.cn/zhengce/content/2021-10/26/content_5644984.htm

[3] 中国能源报,《西北五省“一省一企”煤电重组,是“电改”倒退吗?》,2020-06-03,http://www.chinapower.com.cn/xw/sdyd/20200603/20967.html

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