花边

多哈会议展望——气候谈判进入胶着阶段

2012年11月27日

晨雾中的风力发电厂。 © Paul Langrock / Greenpeace

  ——本文于2012年11月19日发布于《中国能源报》 

一年一度的《联合国气候变化框架公约(UNFCCC)》缔约方大会(COP)即将于今年11月26日至12月7日在卡塔尔多哈召开。继去年底的德班大会将气候变化谈判带入崭新阶段后,今年的多哈会议将出现三轨并进的态势。三条轨道各自都有一些棘手问题需要解决,三轨之间的进展和交易将让多哈会议呈现胶着态势。对于中国而言,面对国际上呼吁中国进一步减排并尽早做出有法律约束力承诺的压力,多哈将是继德班之后面临的又一场硬仗。

德班决议的历史性突破在于其划定了一个从2012年到2014年底的明确工作计划,并规定在不晚于2015年之前,达成包含所有国家的具有法律约束力的共识。决议建立了既有“双轨制”之外的第三个特别工作组——德班增强行动平台(ADP),以完成该工作计划。在今年已进行的波恩、曼谷两次准备性会议中,德班增强行动平台的任务又被具体划分为两个工作流(workstream)——第一个工作流中讨论德班决议文本1/CP.17第2-6自然段涉及的关于2015法律安排的内容;第二个工作流中讨论同一决议文本第7-8自然段涉及关于提高近期减排雄心的内容。

由于今年是德班增强行动平台的第一年的谈判,各方在过去的两次会议中主要解决了平台工作组的主席人选问题,明确了平台工作计划,并就平台上的议题进行了“短兵相接”的意见初步交换。在多哈,预计各方将围绕这一新平台的工作展开更加具体深入的磋商。这其中,最具有政治性、最引人关注的是对于既有《公约》原则应该如何解读、如何适用于这一平台之上的争议。想必各方将对“共同但有区别的责任”原则做出有异的解读,如何弥合这些差异将为德班增强行动平台上日后的讨论奠定基础。

对于《京都议定书》轨道而言,按照德班决议,多哈会议将见证这一轨道完成其历史使命,并终结工作。这意味着《京都议定书》第二承诺期的命运与质量将必须在多哈见分晓。目前,这一轨道仍然存在着几个非常重要的“未尽事宜”。这些问题可以被归纳为四项,它们分别是参与第二承诺期的国家以及他们各自的量化减排目标(QERLO)、第二承诺期的长度、第二承诺期的法律形式、如何消除一些国家第一承诺期产生的冗余配额(即AAU Surplus问题)。多哈会议对上述四个问题做出的安排将关系到《议定书》第二承诺期的政治严肃性和环境整体性,也将是检验多哈会议成败的一项重要参考因素。

同时需要指出的是,上述悬而未决的事项都是《京都议定书》轨道多年来积累的最具争议和政治性的问题,涉及到附件一国家的切身减排承诺。在多哈会议中全部解决这些问题将让各国代表面临空前的时间压力,这势必将见证各国的又一场艰苦博弈。最后,这四项问题间彼此也存在联动关系,可能在多哈谈判中产生“牵一发而动全身”的效应,为诸如哪些国家将最终决定第二承诺期等问题埋下了可能产生的“戏剧性”。

同《京都议定书》轨道一致,谈判的第三轨道——长期合作行动——也将在多哈终结工作。由于这一轨道负载了资金、技术等谈判议题,如何妥善处理这些议题,使其在长期合作平台上“善终”便是多哈面临的最大挑战。另外,如何、在何处、以及遵循何种原则在2013年以后的工作中继续磋商这些议题也将考验各国谈判代表们的政治智慧。

值得注意的是,主要在长期合作行动平台下讨论的资金问题也在2012年取得了显著进展。按照坎昆和德班决议的要求,一个专门为《联合国气候变化框架公约》下资金机制服务的基金已被建立起来。这一绿色气候基金(GCF)已在今年8月和10月召开了两次董事会,董事会审议并通过了包括补充议事规程、工作计划、临时秘书处和受托人安排等前期工作。韩国的仁川也于第二次董事会上被选为绿色气候基金的所在地。基金将在多哈会议上向缔约方大会呈报一份年报,由供缔约方大会审议并给出进一步指导。这也将为绿色气候基金在2013年的运行确定方向,并为基金早日真正开始开展资金吸纳和分配奠定基础。

总体而言,多哈会议将是最终实现德班决议2015年目标道路上的一块重要基石。多哈会议不仅需要见证新平台的“善始”,同时要对自2007年巴厘岛会议以来伴随谈判的“双轨”有所“善终”,这两方面的问题将让谈判态势空前紧张和胶着。作为一次承前启后的会议,多哈的矛盾与戏剧性必定值得我们期待和关注。

——绿色和平气候与能源项目主任 李硕

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