五一话就业 | 抓住应对气候变化机遇 推动经济社会高质量发展

2021年04月30日

2021年的五一劳动节,劳动与就业承载的含义颇多。

过去一年,新冠肺炎疫情对劳动力市场冲击巨大。2020年,全球工作时间减少了8.8%,相当于减少了2.55亿个全职工作岗位[1]。在各国的疫情应对和复苏计划中,作为民生之本的就业均被置于中心。中国全年平均城镇调查失业率5.6%。全年城镇新增就业总人数比上年减少166万,全国农民工比上年下降1.8%。

中国国家主席习近平4月22日出席领导人气候峰会时指出,中国将生态文明理念和生态文明建设纳入中国特色社会主义总体布局。碳中和与碳达峰愿景之下,中国绿色发展道路势在必行。有鉴于此,作为“十四五”的开局之年,2021年所面临的压力不小——就业市场元气尚未恢复,既要保证GDP增长6%的经济发展目标,也要承上启下,走出一条碳排放与经济恢复脱钩的“绿色复苏之路”——经济、民生、环境,一个都不能少,每个都要抓。

绿色和平认为,推动“绿色就业”是能够兼顾以上三方的最佳解决途径。然而,面对目前尚待完善的绿色就业政策和服务体系,为顺应发展方向且加强政策前瞻性,中国需进一步提高对绿色就业的重视,在推动创造绿色就业方面充分发挥主动作用,完善与经济和绿色发展战略相匹配的绿色就业政策和保障体系,并调动市场力量,将其作为稳固民生之本、深化中国经济增长与碳排放脱钩、实现“双碳”目标的有力工具。

恢复速度减缓, 就业目标略显保守

根据中国国际民间组织合作促进会与绿色和平3月3日联合发布的《2020 中国“绿色复苏”观察:加速推动“十四五”绿色转型和高质量发展》简报中对“就业压力”一词的媒体声量分析,疫情伊始之时 “就业压力”获得较大的舆情关注。但随着疫情逐渐得到控制、复工复产进程加快,关于该话题的关注及讨论从第二季度后逐渐下降。

2020 年全年舆情中“就业压力”相关信息总量变化趋势(数据来源:互联网公开数据)

然而,从官方数据看来,目前劳动力市场并未完全从疫情的冲击中恢复。

从农村外出务工劳动力、城镇新增就业量、城镇失业人员再就业量、就业困难人员就业量以及新增技师和高级技师人数的全年情况看,2020的各项均低于2019年。除去受疫情影响严重的第一季度,二、三季度中,除城镇失业人员再就业增加量于第三季度出现同比增长外,其他各指标均低于2019年同期,至到第四季度才有所恢复。

2019-2020各季度全国城镇就业及劳动力同比变化情况(来源:中国人力资源和社会保障部)

整体上看,全国城镇调查失业率看虽然从2020年4月开始持续下降,于年底基本降低至疫情前水平。但从2021年开始,失业率再次小幅回升,第一季度各月均未低于2019年失业率最高点5.3%。

2019年1月至2021年2月全国城镇调查失业率(来源:数据国家统计局)

在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》[2](以下简称“十四五”规划)的经济社会发展主要指标中,将就业相关的指标从“十三五”的“年均增速大于5000万人的城镇新增就业人数”[3]替换为“年均/累计小于5.5%的失业率”。相较新增就业人数的指标,城镇调查失业率更能全面反映就业的真实情况,因此于当前的就业形势和形态下更为合理。

然而,该指标为预期性指标,非约束性指标。此种设定,虽体现了面对外部环境(例如:公共卫生风险和气候风险等)所带来的不稳定性、不确定性的考量,但结合疫情前全国城镇调查失业率历年数据来看,5.5%的指标——仅比受疫情严重影响的2020年全年平均值低1%,较为保守。

绿色发展势在必行,就业体系尚需配套

疫情虽然对生态环境带来短期的利好,但并未持续。疫情得到控制之后,部分地区为了促进就业,大力发展煤电、航空、基建等高碳项目。2020年,中国煤炭消费占比仍超过50%,单位能源的二氧化碳排放强度是世界平均水平的1.3倍,单位GDP的能耗是世界平均水平的1.4倍、发达国家的2.1倍。此外,2020年中国能源消费相关二氧化碳排放量约100亿吨。电力、钢铁、水泥、电解铝、石化、化工、煤化工七个行业及交通、建筑两个领域排放的二氧化碳占总排放的90%以上。其中电力占46%。

单从碳排的角度看,Carbon Monitor的数据显示,中国是为数不多的2020年碳排高于2019的主要经济体,同比上升0.5%。

2019-2020年全球二氧化碳排放变化[4](图片来源:Carbon Monitor)

因疫情影响,2020年一季度均呈现出下降趋势,但是从4月开始,排放量呈上升的趋势。

2019-2020二氧化碳排放总量(数据来源:Carbon Monitor)

分行业看,国内民航及地面运输二氧化碳排放下降,工业、电力及居民消费二氧化碳排放上升。其中,工业和电力对碳排上升的贡献高达98%。由此可见,随着复苏经济,新冠肺炎疫情得到初步控制后主要行业的二氧化碳排放量均有所上升。

很多高碳基建和工业行业为劳动力密集型,虽带来短期就业效益,也随之会带来包括加剧污染、全球变暖及生物多样性减少等环境和气候危机。因此,以2021年为起点,未来几年对于中国是否能按计划履行承诺、实现气候目标,至关重要。

“十四五”规划中有对单位GDP能耗降低13.5%、单位GDP二氧化碳排放量降低18%,以及87.5%的空气质量优良天数比率等环境相关的约束性指标。然而,不论是从“十四五”保守的就业指标设定及相关的战略来看,就业方面的部署未能与绿色发展的目标和战略实现高度结合与匹配,难以对后者产生助推作用的同时,还将因无法步调一致、协同发展,而使中国面临劳动力市场缺乏韧性以及无法实现公正转型的风险。

劳动力市场缺乏韧性

疫情影响下,中国的城镇调查失业率在2020年2月达到了6.2%的高点之后,虽有所恢复,但劳动力市场存在的结构性矛盾仍未得到妥善解决。

随着产业结构优化升级及绿色发展速度加快,市场对于绿色产业劳动力的需求将大大增加。然而,近年来中国的人口红利渐趋消失,劳动力资源市场配置问题日益严峻,高新产业面临着极度短缺专业技术匹配人才的“用工荒”问题。此种劳动力市场由于缺乏市场需求的灵活性和适应性,不仅会愈发脆弱,无法应对未来可能发生的气候和公共卫生危机,还会阻碍经济发展及绿色转型[5]。

公正转型障碍重重

面对“十四五”规划中的绿色指标及“双碳目标”,为了降低气候危机带来的负面冲击,当前中国很多行业面临着转型发展和淘汰落后产能过剩的压力,由此带来的公正转型挑战已然严峻[6]。

例如,作为吸纳就业的重要行业的煤炭产业,正面临着淘汰落后与过剩产能的问题,这对一些过度依赖煤炭资源的地区和产业的就业会产生较大幅度的冲击。此外,煤炭行业中,包括采掘工人在内的对技能要求较低的工种,劳动力构成普遍存在年龄偏大、受教育程度较低的特点,极易受到经济下滑、产业转型、气候变化、新冠肺炎疫情和政策变化的影响。根据国家统计局发布的第四次全国经济普查数据,2018年末全国从事煤炭开采和洗选业法人单位有1.3万个、从业人员347.3万人,分别比2013年末下降了31.6%和43.2%。从事煤炭行业人员数的减少,意味着传统高碳行业的结构转型和化解过剩产能。但去产能后出现了一系列问题,如部分煤炭企业安置资金不足、煤炭工人由于技能缺失普遍面临着转岗再就业的压力、煤炭工人的社保存在断保等。

“十四五”规划第十二章第二节提到:“有效提升劳动者技能,提高就业质量和收入水平,形成人力资本提升和产业转型升级良性循环。”此条为公正转型所希望的实现路径。然而,目前还缺乏对特定产业定制更为细化和量化的政策和服务体系,以有效应对高污染行业转型中所带来的就业安置等经济和社会问题。

绿色就业:兼顾就业与环境的“新常态“

绿色和平认为,为应对以上挑战,推动“绿色就业”是可兼顾中国环境和气候目标、经济发展以及就业促进三重平衡的有效途径。

国际劳工组织对绿色就业的定义是:“在经济部门和经济活动中创造的体面劳动,它能够减少环境影响,最终在环境、经济和社会层面实现可持续发展的企业和经济。”目前,中国尚未对”绿色就业“做出官方统一的定义。中国人力资源和社会保障部与劳动科学研究所2010年发布的《中国绿色就业研究》中,从政策角度给出如下定义:“国民经济中相对 于社会平均水平而言,低投入、高产出,低消耗、少排放,能循环、可持续的产业、行业、部门、企业和岗位上的工作。”

绿色就业的优势主要体现在三个方面:

  • 高韧性。绿色就业的韧性很大程度上取决于相关产业在经济下滑时的表现。彭博社(BNEF)最新统计显示,2020年全球脱碳相关投资达到了创纪录的5,013亿美元,比2019增长了9%[7]。可再生能源,作为绿色产业中的重要部分,在2020经济负增长和能源行业整体下滑的洪流中,可再生能源的发展宛如“逆行者”,展现出了韧性,表现出逆势增长。国际可再生能源署(IRENA)的数据显示,去年全世界增加了超过260GW的可再生能源容量,比2019年的增长量增加了近50%[8]。

  • 高就业效益。相较传统高污染行业,对绿色产业的投资就业效益更高。一项基于美国就业市场的研究显示,在可再生能源,交通运输和能源效率等绿色产业领域,每投资一百万美元,可创造16.7个绿色就业机会,是投资化石燃料行业每百万美元所创造的5.3个工作岗位的三倍多[9]。在中国,绿色投资同样具有非常可观的就业拉动效益,尤其是风电和太阳能产业[10]。

  • 高质量。相较传统高污染行业,低碳行业的劳动者在污染物和危险工作环境(例如:煤矿)暴露较少,因此在保障安全和减少健康隐患方面有一定优势。然而,该优势并非绝对。绿色就业若要真正成为“高质量就业”,还需政府与雇主共同参与,在工作环境、报酬、员工福利、社会保障等做好完善与保障。

中国绿色就业展望

中国国际民间组织合作促进会与绿色和平2020年底联合发布的《展望“十四五”,引领高质量经济复苏——搭建绿色与包容发展的政策框架》对产业政策的详细梳理结果显示,2020年以来,中国陆续颁布出台多项鼓励绿色产业发展的政策措施。在产业投资方面,多项政策鼓励和促进投资向行业存量规模的绿色升级和增量规模的绿色发展方向倾斜[11]。

《2020 中国“绿色复苏”观察:加速推动“十四五”绿色转型和高质量发展》的媒体分析显示,在绿色产业政策引导下,光伏、新能源汽车、垃圾分类等绿色产业也在2020年“绿色复苏”舆情中获得高度关注[12]。在“十四五”规划对绿色发展的强势加持下,绿色转型的列车已开启,且动力强劲,势不可挡。

2020年,中国GDP同比增长2.3%,GDP单位能耗同比降低0.1%,标志着中国已初步实现经济增长与碳排放脱钩[13]。保护生态与环境虽不再是中国发展的阻碍,但应继续深化二者的良性循环,将前者作为经济增长、绿色转型、产业升级及推动体面劳动的动力,同时让后者成为前者的有力保障。因此,应对目前的就业政策和劳动力市场的失衡问题,发展并完善绿色就业体系的任务迫在眉睫。

事实上,“十四五”虽未明确出现“绿色就业”的表述,但其中对绿色发展及转型、高质量就业、劳动力市场包容性等愿景的强调,均体现出与被多国列为优先战略的绿色就业(可参考绿色和平《全球复苏进行时 | 绿色新基建:后疫情时代的就业引擎》[14])高度一致的发展思想。此外,从总量看来,中国对全球的绿色就业贡献巨大。根据国际可再生能源署(IRENA)发布的《2020年度可再生能源和工作报告》,中国的光伏和风电行业就业数量分别占全球总量的59%与44%[15]。

在此良好基础上,绿色和平建议,为推动绿色就业在中国的长足发展,应提高就业与环境目标之间的政策连通性与一致性,将“十四五“中的就业优先战略与绿色发展政策体系在理论、政策、实践及研究层面更加紧密结合。具体而言,首先需要明晰中国绿色就业概念和范围,建立绿色人力资源市场机制,再通过各级、各领域的政策推行绿色就业的理念和实践。同时,需要对中国绿色就业的实践进行总结,并做好数据收集、公开及评估工作,最终实现提高就业率、就业质量与收入、增强劳动力市场包容性以及产业转型升级良性循环的同时,助力于环境保护和气候目标的实现。

此项目已在北京取得临时活动备案

参考资料:

[1] ILO Monitor: COVID-19 and the world of work. Seventh edition https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/@dgreports/@dcomm/documents/briefingnote/wcms_767028.pdf

[2] 中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要 http://www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm

[3] 中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要https://www.cma.org.cn/attachment/2016322/1458614099605.pdf

[4] Carbon Monitor https://carbonmonitor.org/

[5] 胡尹燕,贺梓森,任德华.从劳动力市场角度看供给侧结构性改革[J].现代经济信息,2018(15):9-10.

[6] 张莹,姬潇然,王谋.国际气候治理中的公正转型议题:概念辨析与治理进展[J].气候变化研究进展,2021,17(02):245-254.

[7] Energy Transition Investment Hit $500 Billion in 2020 – For First Time https://about.bnef.com/blog/energy-transition-investment-hit-500-billion-in-2020-for-first-time/

[8] IRENA: Record 260GW of renewable energy capacity added worldwide in 2020 https://ieefa.org/irena-record-260gw-of-renewable-energy-capacity-added-worldwide-in-2020/#:~:text=A%20record%20of%20over%20260GW,Renewable%20Energy%20Agency%20(IRENA).&text=The%20US%20installed%2029GW%20of,and%20around%2014GW%20of%20wind.

[9] The Economic Benefits of Investing in Clean Energy http://www.peri.umass.edu/fileadmin/pdf/other_publication_types/green_economics/economic_benefits/economic_benefits.PDF

[10] 中国低碳发展与绿色就业研究 https://www.ilo.org/beijing/what-we-do/publications/WCMS_155414/lang--zh/index.htm

[11] 2020中国复苏回顾:绿色与包容,我们还有多远? https://www.greenpeace.org.cn/review-of-china-recovery-2020/

[12] 2020中国「绿色复苏」观察——加速推动“十四五”绿色转型和高质量发展 https://greenrecovery.cn/?_ga=2.155958974.403140142.1618875767-1370112842.1611676771#new_tab

[13] 解振华:实现《巴黎协定》目标 全球预计需投资90多万亿美元 https://news.tsinghua.edu.cn/info/1013/83203.htm

[14] 全球复苏进行时 | 绿色新基建:后疫情时代的就业引擎 https://mp.weixin.qq.com/s/6K_4vqgLt9A1nZjA2t2rJQ

[15] Renewable Energy and Jobs – Annual Review 2020 https://www.irena.org/publications/2020/Sep/Renewable-Energy-and-Jobs-Annual-Review-2020

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