作者 | 绿色和平海洋项目顾问 陈书凌
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7月7日—7月25日，国际海底管理局于牙买加首都金斯敦召开第三十届会议第二期理事会及年度大会。大会倒数第二天，美国代表团以观察员的身份发言表示将通过书面文档[1]的形式解释说明美国此前深海矿产相关行为，并阐释了美国对《联合国海洋法公约》（以下简称“《公约》”）以及《关于执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉第十一部分的协定》的态度。该发言结束后不久即收到了来自中国、巴西和法国的反驳。
美国于今年4月发布总统行政令，有意越过国际海底区域采矿活动的唯一主管机构——国际海底管理局（下称“海管局”），在其单边框架下开启国际海底区域的勘探和商业开发活动。目前在海管局框架下，各利益相关方正围绕深海矿产资源开发规章（下称“《开发规章》”）进行谈判。由于尚未批准《公约》成为缔约国和海管局成员国，美国以观察员的身份参与海管局会议。
美国总统特朗普在行政令中要求其商务部在60天内基于1980年《深海海底固体矿产资源法》（DSHMRA）加快国际海底区域矿产勘探执照和开发许可的审批流程[2]。行政令发布的五天内，加拿大金属公司（The Metals Company，下称“金属公司”）美国子公司提交了两份勘探执照申请和一份开发许可申请。特朗普的行政令挑战了《联合国海洋法公约》中的人类共同继承财产原则，该单边框架也为金属公司埋下潜在合规风险[3]。
7月，美国商务部下属的国家海洋和大气管理局（NOAA）提议将合并勘探执照和开发许可审核流程纳入《深海海底固体矿产资源法》的修订，该修订目前正处在公开意见征求阶段[4]。8月14日，金属公司在其二季度报告中高调宣布其两份勘探执照申请获得NOAA完全合规认可，申请已进入为期约100天的认证阶段，并且确认金属公司美国子公司对勘探区域有优先权[5]。截至发稿前，美国政府尚未公布金属公司申请的审批情况。
金属公司通过其汤加与瑙鲁两个子公司[6]持有两份海管局勘探合同，近年来数次表示将要开启深海矿产的商业开发。其瑙鲁子公司担保国瑙鲁，作为海管局成员国，于2021年触发了“两年规则”——要求海管局于两年内完成《开发规章》的制定[7]。
在今年7月召开的海管局第三十届会议期间，海管局理事会完成《开发规章》二读审议，并重申“在没有关于开发的规则、规章和程序的情况下，不应进行‘区域’内矿物资源的商业开发”[8]。 会议共识显示，《开发规章》的谈判仍有大量复杂议题有待解决，需在2026年第三十一届海管局理事会末再度评估[9]。
此前由于不满《开发规章》谈判进展，金属公司于今年4月29日正式在美国《深海海底固体矿产资源法》框架下提交勘探和开发申请。但与此同时，它仍维持在海管局框架下的多金属结核勘探合同，分别于今年6月[10]及8月[11]与其海管局勘探合同担保国瑙鲁和汤加更新了担保协议。
金属公司“两条腿走路”的计划看似灵活，实则暗藏风险。海管局已于6月发表官方回应，强调其为国际海底区域活动唯一管理机构，并称在海管局框架外开展国际海底区域相关活动将违背《公约》框架和多边主义原则。若海管局确认金属公司存在违反国际法的行为，可能暂停或终止其勘探合同[12]。目前，金属公司持有的勘探合同分别将于2026年7月（瑙鲁担保）及2027年1月（汤加担保）到期[13]。
本次海管局理事会谈判结果也进一步证实违规者将面临相应后果：理事会第一次就如何应对潜在违规行为达成一致，明确违规者将面临相应的规制行动。金属公司若在美国单边框架下进行矿产开发，将是首当其冲的违规操作[14]。
本次大会期间，各方庆祝了海管局成立三十周年[15]，海管局聆听来自各国周年庆贺的同时，也收到了各国对海管局工作以及多边主义的支持。大会还通过了将每年11月1日确立为“国际深海海底日”的决定[16]。
大会最后一天，各国围绕两个议题展开激烈辩论：关于海洋保护的一般性环保政策和海管局工作的定期审查[17]。其中，一般性环保政策自2023年第一次提出以来已是第三次上会，然而成员国仍无法达成一致。支持方认为《公约》第145条规定了保护海洋环境的义务，应当出台专门针对海洋环境的统领性政策；同时通过会间工作组的形式，可以避免影响《开发规章》谈判进度。反对的声音则认为，当前包括《开发规章》在内的政策体系已经包含了保护海洋环境的相应规定，且海管局的当务之急应是推动《开发规章》谈判，尤其是考虑到美国的单边行为。
当前，深海采矿正处在勘探阶段，尚未进入开发。然而，越来越多的科学证据表明，深海采矿可能带来多方面的破坏。当前关注度最高的克拉里昂-克利珀顿断裂带（CCZ）区域共包含17份海管局勘探合同，覆盖CCZ海底区域的四分之一。一项研究梳理了当前勘探合同区域及深海采矿潜在影响范围和现有渔业活动区域存在的空间重叠，发现勘探合同区域及深海采矿潜在影响范围同美洲热带金枪鱼委员会（IATTC）和中西部太平洋渔业委员会（WCPFC）的管辖区域存在重叠。这两个区域渔业委员会管理的物种包括三种金枪鱼—大眼金枪鱼（Thunnus obesus）、鲣鱼（Katsuwonus pelamis）和黄鳍金枪鱼（Thunnus albacares）。以2022年统计数据为例，在IATTC和WCPFC管辖海域捕捞到的上述三种金枪鱼占全球金枪鱼捕捞量的66%。研究表明采矿排放的废水会威胁金枪鱼的呼吸和捕食，增加鱼肉的毒性，采矿噪声也会对金枪鱼的迁徙等行为造成影响[18]。
出于对深海采矿影响的担忧，全球金枪鱼联盟(GTA)[19]协同水产品供应链利益相关方联名支持暂停深海采矿[20]。今年海管局大会期间，中西部太平洋渔业委员会的观察员申请获得通过[21]，今后或将开启更多有关深海采矿与渔业的讨论。
国际上，暂停深海采矿的呼声正在增强。本次会议期间，克罗地亚首次表示支持——这使得支持暂停深海采矿的国家增至38个。尽管金属公司表示希望在2027年开启深海矿产的商业开发[22]，但关于深海采矿，还有大量科学认知和法律体系的空白有待填充，贸然开启采矿可能造成不可挽回的后果。
今年六月在尼斯召开的第三次联合国海洋大会上，联合国秘书长古特雷斯表示深海不能因为无序开发沦为“狂野西部”[23]；与此同时，海洋生态系统在多重累积压力下，面临严峻威胁，海洋保护的重要性和紧迫性已无需多言。各国应携手加强合作，促进科学研究发展，同时基于现有最佳科学为海洋保护打下坚实的基础，也给子孙后代留下健康丰饶的海洋。
文献参考：
[1]https://www.isa.org.jm/wp-content/uploads/2025/02/USA-statement-for-ISA-Assembly-July-2025.pdf
[2]https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/2025/04/unleashing-americas-offshore-critical-minerals-and-resources/
[3]https://www.congress.gov/crs-product/IF12608
[4]https://www.federalregister.gov/documents/2025/07/07/2025-12513/deep-seabed-mining-revisions-to-regulations-for-exploration-license-and-commercial-recovery-permit
[5]https://investors.metals.co/news-releases/news-release-details/metals-company-announces-second-quarter-2025-corporate-update-0
[6]分别为瑙鲁海洋资源公司（NORI）和汤加近海开采有限公司（TOML）
[7]https://www.nauru.gov.nr/government/departments/department-of-foreign-affairs-and-trade/faqs-on-2-year-notice.aspx
[8]https://www.isa.org.jm/wp-content/uploads/2025/07/CH_ISBA_30_C_18-Decision-of-the-Council-of-the-International-Seabed-Authority-on-a-thematic-approach-to-the-continuation-of-the-elaboration-of-rules-regulations-and-procedures.pdf
[9]当前剩余事项被归为四类：环境事项、财务事项、监管、程序和体制事项以及治理事项
[10]https://investors.metals.co/news-releases/news-release-details/tmc-and-nauru-announce-updated-sponsorship-agreement-nauru-ocean
[11]https://investors.metals.co/news-releases/news-release-details/tmc-and-tonga-announce-updated-sponsorship-agreement-tonga
[12]https://www.isa.org.jm/faq-for-media/
[13]https://www.isa.org.jm/exploration-contracts/polymetallic-nodules/
[14]https://www.isa.org.jm/wp-content/uploads/2025/07/CH_ISBA_30_C_19-Decision-of-the-Council-of-the-International-Seabed-Authority-relating-to-the-reports-of-the-Chair-of-the-Legal-and-Technical-Commission.pdf
[15]1982年，《联合国海洋法公约》在牙买加蒙特哥湾开放签署；1994年《公约》通过，并于同年将海管局设立在牙买加。
[16]https://www.isa.org.jm/news/international-seabed-authority-holds-a-landmark-30th-session-the-assembly-adopts-historic-decisions-as-negotiations-on-the-mining-code-progress/#:~:text=In%20a%20landmark%20decision%2C%20the,%2C%20Jamaica%2C%20Malta%20and%20Singapore.
[17]定期审查是根据《公约》第154条，要求每五年对海管局的工作开展一次审查，三十年间，海管局曾于2017年完成第一次工作审查。
[18]Amon, D. J., Palacios-Abrantes, J., Drazen, J. C., Lily, H., Nathan, N., van der Grient, J. M., & McCauley, D. (2023). Climate change to drive increasing overlap between Pacific tuna fisheries and emerging deep-sea mining industry. npj Ocean Sustainability, 2(1), 9.
[19]https://www.globaltunaalliance.com/as-rising-ocean-temperatures-break-records-deep-sea-mining-and-migratory-tuna-veer-on-climate-change-driven-collision-course/
[20]https://www.globaltunaalliance.com/wp-content/uploads/2023/07/Seafood-Market-Statement-Supporting-a-Pause-on-Deep-Sea-Mining_30.05.23-1-1.pdf
[21]https://enb.iisd.org/international-seabed-authority-isa-council-30-2-summary
[22]https://investors.metals.co/news-releases/news-release-details/metals-company-announces-second-quarter-2025-corporate-update-0
[23]https://news.un.org/zh/story/2025/06/1139426
