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全国首个生态省背后的“浙江经验”与挑战 | “碳”天说“地”

2023年2月7日
位于浙江省的一个茶园。茶树刚刚发芽,收获季节即将开始。

上一篇介绍了北京的环保成绩和京津冀的减排情况,看得出,京津冀的低碳转型进程呈现出显著的政策导向,与之相对应的,在市场经济更发达的浙江,其“双碳”行动的背后,有着更强的市场驱动。那么,浙江的减污降碳情况究竟如何,取得了哪些不同于京津冀的成绩,积累了怎样的经验,又面临着何种挑战?《“碳”天说“地”》第二篇,我们来关注“两山理论”的发源地——浙江的“双碳”减排低碳发展实践。

春节邻近,这两天和身边开厂办企业的朋友交流,谈及最多的就是,这个冬季总算没有拉闸限电!

过去两年,由于外贸火爆、冬季又遭遇极寒天气,导致用电量激增。加之地方政府没有做好能耗指标管理,前松后紧,最后为了完成“十三五”减排任务,包括浙江在内的长三角各地都发生过拉闸限电、企业停工停产的情况。而去年夏天罕见的持续性极端高温天气,也曾使严重依赖外电的浙江一度用电吃紧,这些都加剧了浙江企业和政府的能源危机感。

事实上,作为一个能源小省和工业大省,经济发展和节能减碳的矛盾一直困扰着浙江。所以早在本世纪之初,当地便在省域“八八战略”中强调走新型工业化道路和打造“绿色浙江”的目标。

作为“两山理论”的发源地,这些年,浙江在很多方面都为全国做出了表率,减污降碳成绩更是名列前茅。但同时,它所面临的很多挑战,比如空气质量持续改善基础不够稳固、臭氧污染问题逐渐凸显、能源结构性矛盾依然存在等,也是其他省份正亟待解决的。对此,浙江是如何应对的?其中的经验、教训,又给全国提供了怎样的借鉴意义?

01

熟悉浙江地形的朋友应该听说过一句话,“七山一水二分田”。作为一个丘陵山区地貌占主导的省份,生态环境之于浙江,既重要又脆弱。然而改革开放后的一段时期,由于民间“村村点火,家家冒烟”的粗放式发展,环境遭到严重破坏,浙江所在的长三角也沦为全国三大酸雨重灾区之一。所以随着经济发展,先富起来的浙江人早早地意识到环保减碳的重要性。

2013年,浙江省根据主体功能区定位,对丽水市作出了不考核GDP和工业总产值的决定。两年后的2015年,又在此基础上取消了对占全省面积44.5%的26个山区欠发达县的GDP总量考核,转而大幅提高绿色发展、生态保护、民生保障等指标的比重,并完善财政转移支付(各级政府为解决财政失衡、缩小差距,通过一定的形式和途径转移财政资金)的绩效考核办法,以及与年度考核结果相挂钩的奖惩机制。对于生态、民生等工作不达标的县,每年帮扶资金减少10%以上,从而鼓励这些山区县走出一条“绿色发展、生态富民、后发崛起”的新路子。

此外,2014年,浙江还在全国率先创建国家清洁能源示范省,是首批五个国家清洁能源示范省(区)中唯一的东部省份;后又成为全国首个通过环保部验收的生态省。2018年,凭借“千万工程”——“千村示范、万村整治”工程的简称,是“两山理念”在基层农村的生动实践——浙江摘得联合国“地球卫士奖”。

一连串的荣誉、头衔背后,是实打实的环保成绩:

空气质量方面,“十三五”期间,浙江超额完成大气污染防治行动计划和打赢蓝天保卫战目标任务。2020年,全省11个设区市PM2.5平均浓度为25微克/立方米,较2015年下降了43.2%,领跑长三角;而空气质量优良天数比率则较5年前上升了9.5个百分点,达到93.3%,全面消除了重污染天气。

涉“碳”指标方面,浙江减碳进展紧跟北京、上海之后,位居全国各省市前列。其中,碳排放总量已连续多年保持稳定,未出现快速上升态势。根据国际环保机构绿色和平报告《中国30省(市)碳排放情况追踪,“第一梯队”谁来领跑?》,2019年,浙江的碳排放量只有邻省江苏的一半。至于人均碳排放量,更是在2011年达到7.51吨的峰值后,呈现缓步下降的状态。

更为可喜的是,环保减碳工作的推进并没有影响浙江的发展,两者相互促进、彼此成就。“十三五”期间,浙江以2.5%的能源消费增速,取得了6.5%的经济增速。2020年,浙江以占全国5.0%的能源消费总量,支撑了占全国6.4%的经济总量、8.6%的税收收入和9.4%的城镇新增就业人口,能源利用效率不断提高,单位能耗则持续下降。

2021年,浙江全省规模以上工业单位增加值能耗下降了5.8%。其中,千吨以上和重点监测用能企业单位增加值能耗分别下降了6.7%和6.9%,低碳发展之路初见成效。   

02

回顾这些年浙江所取得的成绩,大体可以看出其在减碳治理思路、环境政策制定上的一些特点,前瞻性、系统性和数字化的工作方向成为近年来浙江生态环境治理和经济发展协同的主要思路。

先说前瞻性。受能源及生态危机感的驱使,浙江在经济发展与节能减碳的很多方面都走在全国前面,走在其他省前头。比如现在各地都在喊的“亩产论英雄”口号,最早就是2006年绍兴县(即现在的绍兴市柯桥区)提出来的。之后被浙江省政府吸纳为核心发展理念,并在全省范围内推出“亩产倍增”计划。

在此基础上,浙江进一步将相关做法延伸、引入到环保减碳领域。通过在评价体系中增加单位能耗、单位排放等信息,使得“亩产论英雄”逐渐演变为“碳均论英雄”。

2021年,浙江又在全国率先建立能耗在5000吨标煤以上的1635家重点企业碳账户,开展九大重点行业建设项目碳排放评价试点。这些提前布局,既帮助浙江摸清了家底,又为其系统性地开展节能减碳工作做好了准备。

下面就来说说系统性。为了更好地收集、掌握各地的碳数据,浙江很早就开始着手建立包含省市县三级投资项目碳强度、能源消费量、碳排放量等指标的分析平台,成为全国唯一一个排放清单做到县级的地方。

而这项工作浙江早在8年前就开始着手,以至于当别的省市还在为去哪搞到详细、准确的碳数据而苦恼时,浙江已经可以开展系统性的碳排管理。不仅先后推出了两批低碳试点县创建单位名单,还按照“谁受益谁补偿、谁污染谁付费”的原则,在衢州市、丽水市全域和全省重点生态功能区的县域,全面建立生态环境财政奖惩制度,引导地方优化产业、降低能耗。

除了市县层面系统性的碳排管理,产业领域的升级迭代,特别是系统性地培育以数字经济为代表的战略性新兴产业,也为浙江的节能减碳工作注入强大推力。毕竟对标发达国家,浙江的传统高能耗产业在经济中的占比仍较高。而相较这些传统产业,数字经济具有耗能低、碳排量小、效益产出高等特点,尤其适合浙江这样的经济大省与能源小省的转型升级。

所以2021年12月,浙江发布的《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的实施意见》就明确提出,以数字化改革撬动经济社会发展全面绿色转型,从顶层擘画出减污降碳全景图。

而根据《浙江省数字经济发展“十四五”规划》,到2025年,浙江将建成以数字产业和科技创新为重点的“三区三中心”(全国数字产业化发展引领区、全国产业数字化转型示范区、全国数字经济体制机制创新先导区和具有全球影响力的数字科技创新中心、具有全球影响力的新兴金融中心、全球数字贸易中心),全省数字经济增加值占GDP比重将达到60%左右(2020年为45%),覆盖能源生产、储存、运输、调节、消费等环节,促进产业节能减排。

事实上,不仅是数字产业,数字化本身也是浙江推进 节能减碳工作的一大法宝。通过搭建信息平台与大数据分析技术,浙江已经能做到实时掌握每个项目未来产生的经济效益、碳排放情况,以及项目背后11个地市的投资偏好、碳排放结构、特点,从而支撑碳考核、辅助碳决策、服务碳交易。

而各市也根据平台反馈,出台了一系列“碳管理”措施,比如衢州的碳账户、湖州的“碳效码”、杭州的“双碳大脑”……这些用大数据工具为用能单位碳排放护航的基层实践,为浙江区域低碳转型探了路、积累了经验,进而成为全国各地“抄作业”的模板。

03

尽管浙江在低碳减排、空气污染治理等方面取得了显著成绩,但也面临着不少挑战。

首先是电力供应紧张。2021年,浙江全省发电量4222.5亿千瓦时,用电量5514亿千瓦时,电力缺口高达1291.5亿千瓦时,仅次于广东,排名全国第二。省外来电成为浙江满足电力需求的重要举措,像三峡、白鹤滩、溪洛渡等大型水电站,以及四川、福建、新疆等省,都通过特高压向浙江送电。全省的外来电比例在过去十年间从9%增长到了近40%。

图片来源:国民经略

去年夏天,由于四川遭遇罕见高温干旱,电力需求的增长和水电出力下降导致四川电力供需趋紧,因此也减少了向包括浙江在内的外省送电量。为此,浙江不得不高价到外省“抢”电,结果又造成了采购电价与终端电价之间出现近百亿的差额“亏空”。为了减轻工商业用户的压力,浙江省能源局曾企图截留售电公司电费,要求其放弃度电收益超过3.5厘(0.0035元)的那部分收入,此举受到上级主管部门“行政干预、破坏市场规则”的批评而最终被叫停,引发了一场争议巨大“结算风波”。

另一个挑战是能源结构矛盾。碳达峰、碳中和目标要求进一步降低化石燃料使用,但从目前浙江的能源消费结构来看,化石能源特别是煤炭占比仍然偏高,2019年两者的数值分别为80.2%和45.3%。而2021年省内电源结构中,火力发电量占了75.5%,水电、核电及风、光等清洁能源发电量只占不到四分之一。

图片来源:财新周刊网站《封面报道 | 电费窟窿是怎样产生的》

能源结构过分偏重化石能源的情况,一方面影响到浙江的节能减碳工作,另一方面由于近两年煤炭、原油等资源价格持续高涨,大大增加了企业的用能成本,也开始影响疫后经济的复苏。

据《财新》报道,去年,浙江和江苏两省曾竞争过一个规模较大的外资企业投资项目。这家企业一年用电量超过13亿千瓦时,由于浙江的电力成本更高,该企业如在浙江投产,生产成本每年要比江苏高出3700多万元,投资方最终选择了江苏。

类似的事件不仅深深刺痛了浙江的政府官员,而且促成当地政府下更大的决心发展可再生能源。比如在电力供给方面,浙江相继实施了沿海核电、风光倍增、多种储能发展、气电增发、清洁电力入浙等工程,“十四五”期间,全省预计新增装机3575万千瓦左右,建成后预计境内电力装机容量将达到13717万千瓦左右,为实现“碳替代”提供坚实的基础。

除了在供给侧增加对可再生能源的投资,浙江政府也积极鼓励使用绿电消费。像今年即将召开的杭州亚运会,省政府计划将在亚运史上首次实现100%绿色电力供应。而根据《浙江省电力发展“十四五”规划》,到2025年,浙江全省非化石能源装机比重45.6%、非化石能源消纳电量占全社会用电量比重40%左右,分别将比2020年提高5.9和10个百分点。

从长远来看,关键还得优化调整产业结构,防止高耗能产业拉高电力需求和碳排放量。像浙江工业大学绿色低碳发展研究中心主任鲍健强的团队就关注到,浙江“十四五”规划中将“绿色石化”列为支柱产业对低碳发展可能带来的负面影响。

鲍健强等学者在《浙江能否成为“碳达峰、碳中和”先行省》的研究中举例舟山绿色石化,一期2000万吨的炼油项目于2019年下半年投产,2020年产生碳排放约2580万吨。二期2000万吨/年一体化炼化项目目前正在建设中,预计在“十四五”期间完成,届时舟山绿色石化的碳排放将倍增,达5000万吨,从而为推高全省“碳达峰”峰值带来巨大压力。为此鲍健强等人通过科学分析,倡议三期项目是否要上,值得全方位开展碳排放“达峰”压力评估。其次是进一步给现有的GDP考核机制松绑,以平衡经济发展和生态保护的权重。这方面的工作其实浙江一直在推进,比如杭州市政府对各区县的年度考核指标中,与GDP相关的内容在105的考核总分中仅占1.8分,占比不到2%。而宁波对于“GDP增长率”的考核只有1分,相反对生态建设、环境保护、污染物减排的考核则高达7.5分,孰轻孰重,一目了然。

插图注释:杭州对各区县年度考核内容及分值构成图
图片来源:浙江新闻网站《26县集体松绑“GDP考核” 浙江底气何在?》

除此以外,应为地方科学规划和大胆探索各具特色的节能减碳路径方法和行动方案留出政策空间。鼓励像丽水等市县超前规划和建设“碳中和”先行示范区,成为浙江“碳替代”和“碳中和”的样板和窗口等。

再者,还需破解仅仅依靠省内新增电力实现保供的迷思,以更具全局性系统性的方式来实现更为经济的保供。比如增加绿色电力的省间互济。毕竟浙江作为资源小省的现实无法改变,而国家“十四五”期间布局的九大清洁能源基地全部位于西部和北方。所以在可预见的未来,浙江将始终是“西电东送”、“西气东输”的主要受端省。

制图:钛媒体

当然拓展能源来源多元化的同时,也应警惕去年夏天现货市场出现的缺电、涨价等问题,而这需要通过深化能源交易体制的市场化改革来破解。

事实上,作为全国第一批电力现货试点省份,浙江在电力市场化改革方面的脚步迈得并不算大。2022年原本计划开启的现货连续试运行工作被一再搁置,至今没能实施。如何打破这一僵局,通过发挥市场在资源配置中的决定性作用,来调节能源需求,进而实现节能减碳工作目标,是下一步浙江应该思考和探索的重点方向。

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文章首发于经济观察报。