花边

“后格拉斯哥时代”的国际气候合作

2022年3月2日

作者系中国社会科学院美国研究所助理研究员刘元玲,本文由国际环保组织绿色和平国内低碳发展政策研究项目特邀撰稿。

文章首发于FT中文网

尽管自2021年11月14日《联合国气候变化框架公约》第26次缔约方大会(COP26)的闭幕至今才数月,但及时审视格拉斯哥之后国际社会如何应对气候变化具有现实意义,毕竟减缓气候变化的行动相比气候变化的速度,从一开始就晚了。

在全球气候治理的脚步迈向COP27之前,我们需要就以下问题寻求答案:带着未能尽如人意的遗憾,COP26的遗产将怎样被继承和修正?在新冠疫情和经济危机的阴影下,大国如何在竞争合作中应对气候危机的新局面?面对近在眼前的气候危机,若要确保人类社会文明发展的生生不息,国际社会还可做些什么?

一、COP26的成果与未来

由来自200多个国家的政府、企业、非政府组织等领域的3万多人登记参加的COP26,在推迟一年后于2021年10月31日正式开幕。经过延期一天的艰苦谈判,终于在2021年11月13日晚,达成《格拉斯哥气候协议》(以下简称《协议》)。自此,全球气候治理来到“后格拉斯哥时代”。

《协议》包含了此次气候峰会最主要的历史使命,即完成《巴黎协定》的实施细则,包括市场机制、透明度、国家自主贡献等相关问题的讨论。另一个重大成果还在于峰会期间中美两国发布了《中美关于在21世纪20年代强化气候行动的格拉斯哥联合宣言》(《联合宣言》)。这份宣言酝酿了九个多月,反映了中美两国领导人的高瞻远瞩和具体工作层面的勤勉努力,成为COP26的一大亮点,也是中美气候外交的一项重大成果,为未来中美气候外交在正确方向的推进夯实了基础。

几乎每次COP会议的召开都会被看做是“拯救地球的最后机会”,而COP会议的每个决议几乎都被称“具有历史性意义”。如果能找到10条理由证明格拉斯哥气候峰会是成功的,那么反之亦然。会议主席夏马尔评价此次会议所取得的成果“生命力是脆弱的”,我们既可以把关注点放在“生命力”上,也可以把关注点放在“脆弱”中。是否看好COP26以及“后格拉斯哥时代”的全球气候治理,似乎更多仰赖人类当下的选择与决定。

全球气候治理的下一个里程碑在哪里?国际社会协同共创应对气候危机的高光时刻是何时?目前恐怕无人能答,全球气候治理一路走来都是“脆弱”与“生命力”共存,2022年将在文明古国埃及召开的COP27能否展现新活力,取决于各种因素交织构成的合力。尽管目前一切都在动态的发展中,但以下几个因素的发展,将会影响“后格拉斯哥时代”全球气候治理的“生命力”状态。

首先,各国尤其是碳排放大国的自主贡献的目标设定与推动落实情况,直接决定了“后格拉斯哥时代”的全球气候治理的基本面。联合国环境署在2020年最新发布的《排放差距报告》中表示,尽管全球新冠疫情导致二氧化碳排放量出现短暂下降,但世界仍然朝着截至本世纪末升温超过3°C的方向发展,远远超出了《巴黎协定》所规定的“将全球升温幅度控制在2°C内,并致力于实现1.5°C温控目标”的水平。根据气候行动追踪组织预测,为到2030年将全球变暖控制在1.5°C以内,世界需要每年减少近270亿吨温室气体排放量。但目前包括COP26在内的承诺,仅大约实现目标的1/4。为此,各国的目标必须更具雄心,并推动该目标的落实。如何才能做到这一点?毋庸置疑,加速各国能源转型,特别是尽快实现电力行业脱碳,对解决问题有着必要性和紧迫性。另外一个思考是:即便有高昂的成本付出,似乎更有必要通过创新的方式将《巴黎协定》规定的对NDC的五年一盘点推进为三年甚至两年一盘点,从而在这个急迫的问题面前,推动国际社会进入紧急行动模式。

其次,资金问题上的切实推进、发达国家在该问题上的真诚履约将是恢复信任、推动合作的必要条件。众所周知,实现温控2°C或1.5°C以内的目标所需要的变革规模和程度都是前史无前例的,涉及五大洲上所有国家和人民在生活生产、能源、土地、工业、城市及其它各种系统的转变,需要在低碳技术和能效层面的巨额投资。有研究指出,倘若实现1.5°C温控目标,到2050年,低碳技术和能效领域投资必须必比2015年增加约5倍,这对于多数第三世界国家来说是无力承受的减排成本。另外,在全球疫情与经济危机下,脆弱国家尤其是贫穷国家本身就面临着财政危机,而极端天气对其打击远比预期更严重、更频繁。到2030年,光是气候适应成本就要达到3000亿美元,此外还有对于农作物歉收和气候灾害的补助。到2050年,这些气候灾害的经济损失可能会达到一些贫穷国家GDP的1/5。

哥本哈根气候大会上,发达国家承诺到2020年将向发展中国家提供每年1000亿美元的气候援助,以帮助发展中国家减少碳排放并应对气候变化的影响。但实际提供的资金支持与承诺的还有较大差距。即便兑现了承诺,这些资金仍达不到相对贫穷国家的实际需要,不足以弥补气候灾害带来的重大损失和人道主义灾难。可以说,COP26协议在资金机制上的妥协,承载着多方的遗憾和不满情绪,并将希望寄托在了COP27上。因此未来对此问题的磋商将会是后格拉斯哥时代的又一个热点话题。发达国家在该问题上承担其责任、履行其承诺,将是“后格拉斯哥时代”应对气候危机的必要条件,也是后格拉斯哥时代发达国家与发展中国家在气候治理上的主要矛盾之一。如果发达国家依旧不能履行承诺,任由气候适应的国家间鸿沟扩大下去,全球治理的合力必将受到更大损害。

最后,谈判方式的改革与创新是“后格拉斯哥时代”取得全球气候治理进步的重要方面。在目前全球气候治理呈现信任赤字、领导力赤字、工作量极其巨大、专业要求日益提高、疫情导致线下面谈机会减少的背景下,当前谈判机制要求联合国全体将近200名成员在两周不到时间内取得共识,这是一件几乎无法完成的任务,导致几乎所有的COP会议都要挑灯夜战,延期再延期。

探讨新的沟通谈判方式,通过方法论上的创新或许能推动该议题取得进展,从而可以推动全球气候治理在国家和非国家层面的多元化、多轨道、多形式的稳定推进。例如,此次峰会上各方就控煤问题的最后表态出现分歧,差点导致协议流产,如果能在五年盘点的时候将煤炭问题上立场各异国家,分别选派代表并提前对“Phase out”还是“Phase down”进行磋商和沟通,那么将可能避免在会议最后一刻再次出现纷争、削弱彼此间仅存的信任与合作氛围。还比如,减排CO2之外的其它温室气体有助于实现控制升温1.5°C的目标,并产生改善空气污染等重要的协同效应,在2018年底召开的全球气候行动峰会以及随后在卡托维兹举行的COP24峰会期间都强调了该问题,或许可以根据对此议题的关注程度,组成一个自愿的“非CO2 减排俱乐部”,定期交流信息并赋能各行为体在该议题上的减排、减缓、适应等工作。

二、大国联合行动的重要性

气候危机是全人类共同面对的系统性问题,理论上也是需要所有国家和非国家行为体的共同应对。但涉及该问题的产生原因、影响后果、应对策略方面,不同国家所扮演的角色差异巨大,所谓“谁依据什么该做什么”的话题,历年来争吵不休。然而,COP至今所走过的所有历程,让我们看到大国联合行动不仅在COP26中发挥重要作用,在后格拉斯哥时代,大国协同合作将更加重要,某种程度上决定了全球气候治理这股“脆弱生命力”能否发展与壮大。

首先,从排放数据上看,大国合作对完成《协议》的承诺具有不可替代的重要性。据《2019年碳排放差距报告》称:在过去十年中,排名前四位的排放国(中国、美国、欧盟28国和印度)贡献了全球总排放量的55%以上,其中不包括毁林等土地利用变化带来的排放。

如果温室气体排放主体国家能够联合行动,在标准制定、经贸往来和科技创新等领域创造平台和机遇,推动合作共赢,毫无疑问将对气候危机的缓解产生重大积极影响。

其次,从行动力上看,大国合作推动全球气候治理的向前发展。应对气候危机是一项集体行动,回顾该行动的历程会发现,尽管中间出现过曲折和反复,但是大国协同合作、率先垂范的作用显著。例如,欧盟曾经在一定时期内在议题设置、技术储备以及气候目标的设定与践行方面发挥引领作用,并在美国退出《巴黎协定》后与中国共同扛起了全球气候治理的大旗。在过去两三年时间里,中欧不断加强沟通协调,推动双边环境与气候高层对话机制不断深化,是全球气候治理的重要推进力量。

中美气候合作曾作为全球气候治理顶层设计的主要推动力,最终促成《巴黎协定》的达成,而在此次格拉斯哥气候峰会闭幕前夕达成的《联合宣言》,更是为COP26最后几天的谈判注入关键性动力。

最后,从国际局势的发展尤其是中美关系发展来看,气候问题是粘合剂,是中美双边少有的合作平台,尤为值得尊重与珍惜。迄今为止,气候变化作为中美关系中的重要“议题性合作”,其“鲁棒性” (Robustness)较强,也就是说,在中美双边关系面临众所周知的巨大考验的背景下,依然能够保持稳定向前发展,这不仅有利于双边关系的健康发展,也是未来全球治理发展的一大福音。正如中国气候特使解振华先生曾在格拉斯哥峰会中指出:在气候危机面前,中美之间的共识大于分歧,使其成为一个具有巨大合作潜力的领域……中美合作可以办成许多有利于两国和世界的大事。

三、气候变化能否成为国际合作的净土?

国际合作里从来没有净土,全球气候治理这个领域同样如此。有的只是在斗争与妥协中的艰难前行或者倒退。而这种斗争与妥协不仅在国家间,还在各国内部。例如,假设美国没有乔.曼钦这样反对“重建更美好未来”法案的政治人物,或者说美国的政治制度最终能“消解掉”这号人物对拜登气候战略的制约影响,那么全球气候治理或许因此更有起色。再如,尽管国际社会仍会对中国的“3060”目标有这样那样的解读,但如果中国依旧坚定地朝向双碳目标发力,将碳中和目标的顶层设计尽快落实到个地方和各行各业,从市场到技术乃至机制体制各方面切实推动可再生能源发展以及煤电在能源系统中的角色转换,不仅能够实现建立绿色低碳循环发展经济体系,也会对全球气候治理发挥不可替代的重要影响。

回顾全球气候治理的历程,我们发现,中美、中欧之间的很多气候外交实践本身就正在非“净土”的国际气候合作中发挥着“净化”的作用。我们期待这种“净化”过程一旦开启,就不要停止;我们也期待,“后格拉斯哥时代”,这种“净化”行为能在更多国家行为体和非行为体之间展开。

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