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聚焦未来?新一轮全球气候治理下的中欧合作

2022年2月23日

作者系太原理工大学经济管理学院副教授寇静娜,本文由国际环保组织绿色和平国内低碳发展政策研究项目特邀撰稿。

本文首发于FT中文网

对于全球气候治理而言,刚刚结束的2021年是一个不得不弥补上一年度未完成任务的繁忙年景。全球新冠肺炎疫情从2020年初席卷全球,几乎令所有应对气候变化的行动都被推迟或放缓。2021年11月在英国格拉斯哥举行的第二十六届联合国气候大会(COP26)作为全年气候政策焦点所在,推迟一年举办给了组织者和参与者更多准备时间。在此期间,以欧盟为代表的部分国家集团或国家,为了应对疫情影响所带来的全球范围内大规模经济衰退,纷纷通过了绿色且可持续发展的经济复苏计划,国际各类金融机构克服经济困境的手段工具也变得更加“绿色”。其实,欧盟自上世纪90年代全球气候治理开展以来始终都是最积极的领导者,但从《巴黎协定》2016年11月4日正式生效起,欧盟的领导力和话语权就在不断减弱,感召力也明显下降。同时,伴随特朗普执政时期美国“退出”《巴黎协定》,中国在全球气候治理中的角色开始从参与者向引导者转变,全球气候治理进一步陷入漫长、反复的纷争之中,直至新冠疫情爆发,全球迎来新一轮气候治理变局。

“天平”的倾斜:中美欧缺一不可但中欧合作更加紧密

毋庸置疑,疫情后全球气候治理主要由中国、美国和欧盟三方主导。其中,中国于2020年9月出乎意料地宣布了碳达峰碳中和的全新国家气候目标,美国则在拜登就职典礼当天就宣布重新加入《巴黎协定》,巨大的变化拉开了新一轮气候治理大幕。中国作为新兴经济体在后巴黎时代持续发力,已成为气候治理最积极的执行与引领者;美国则经历特朗普政府时期全方位“退群”的气候外交大倒退,哪怕拜登执政后迅速扭转立场增强执行力度,也不可避免其“心有余而力不足”。欧盟虽然姿态始终未变,但为了重振已衰弱的影响力,返回全球气候治理舞台的中心,不得不在确保三方尽可能处于平等地位的同时,全面强化多边合作,因为没有中国和美国这两个最大的经济体,欧盟根本无法也无力推动《巴黎协定》目标的落实。

考虑到美国选举周期对气候立场与投入力度的不确定性,拜登政府重拾奥巴马政府“气候遗产”的过程可能很缓慢,或更多停留在政治博弈阶段。尽管拜登已宣布气候政策将是其任期内的四大议题之一,也是美国政府应对疫情打击恢复经济计划的一部分,并将“应对国内外气候危机”作为其外交和安全政策的关键部分,但民主党在参议院的微弱优势并不保证相关措施能够在美国国内外顺利有效实施。因此,全球气候治理的“天平”实际上已经倒向中国与欧盟

中欧气候与环境合作由来已久,早在上世纪90年代就被纳入双方政府合作议题。中欧环境政策部长对话机制自2001年9月首次建立以来,目前已累计举办8次;2005年9月中欧共同发布《中国和欧盟气候变化联合宣言》,建立气候变化双边伙伴关系;2010年4月进一步建立中欧部长级气候变化对话机制;在气候变化、绿色环境与污染治理等领域的持续务实合作下,2020年9月,习近平主席与德国总理默克尔、欧洲理事会主席米歇尔、欧盟委员会主席冯德莱恩举行的中德欧领导人视频会晤上决定建立环境与气候高层对话机制;同年12月,深化建立中欧环境与气候高层对话副总理级机制,并分别于2021年2月和9月召开两次中欧环境与气候高层对话,在能源绿色低碳转型、发达国家气候资金承诺、碳减排与碳市场、生物多样性等方面达到前所未有的合作广度与深度。

作为全球最大的发展中国家和发达国家集团,中欧一系列紧密合作行动是联手抗击新冠疫情和推动世界经济复苏的重要措施,在重塑世界领导力与影响力的同时,也作为榜样为国际社会提振信心。2021年12月21日,习近平主席与新任德国总理朔尔茨通电话时更加明确表示,中德合作是中欧合作的“领头羊”,必须加大在国际事务中协调配合,推动全球特别是发展中国家疫后复苏、应对气候变化和可持续发展等涉及全人类共同命运的问题治理。最近,德国继中国、美国和丹麦等国家之后,也宣布单独设立气候特使一职,由长期致力于气候谈判和国际交流的国际环保组织绿色和平国际总干事詹妮弗•摩根出任。可以预见的是,德国乃至欧洲将在政府和非政府两条轨道的国际气候合作中发挥更大的作用。

加强低碳领域合作对中欧和全球的低碳产业影响巨大,而能源行业能否成功完成绿色低碳转型,对于推动中欧乃至世界绿色低碳发展体系建设具有重要意义。我们发现,除政府间对话外,中欧之间的气候与能源技术交流更从未间断。如2021年初包括南京、青岛、上海、哥本哈根 、海德堡在内的几十个中欧城市陆续开展气候创新解决方案务实对话;2017年和2019年国家电网还分别通过收购希腊国家电网部分股权和克里特岛联网项目落地,实现对希腊电网的支持,包括此前针对葡萄牙、意大利电网的系列投资都是从电网技术标准与规范层面实现中欧能源合作联通的典范。

寻找中欧气候治理合作的平衡点

尽管中欧合作基础深厚,且都具有强烈参与并引领全球气候治理的意愿,但双方的气候能源基础其实各不相同。

欧盟在减排领域扮演了先锋角色,在环保氛围浓厚且绿党在欧盟及成员国民众支持度极高的情况下,欧盟率先提出2050年实现“碳中和”目标。在德国担任欧盟理事会主席国任期于2020年12月结束前,欧盟成员国同意将2030年的气候减排目标提高到比1990年至少减少55%,这一目标也成为“欧洲绿色协议”的一部分。欧盟委员会还提出以《欧洲气候法》为核心的立法建议,确保成员国能够迅速实施。但经过各种测算,欧盟委员会意识到根据现阶段基准情景,距离实现这两个目标仍有很大差距,必须调整现行气候政策框架才能保障目标实现,于是2021年7月欧盟又重磅发布包括能源、建筑、工业及交通等在内的12项更为积极的系列举措——“减碳55”一揽子计划(Fit for 55 Package)。不过欧盟“热情”的治理姿态与行动遭遇了这个寒冬的能源危机,天然气与电价涨幅均超过历史最高记录,同时天气原因导致可再生能源供应不稳定,乌克兰危机又为未来的能源安全投下了更多阴影。能源供应问题不仅加重了民众的负担,也加剧了欧盟内部对自身能源安全的忧虑。

与“先行者”欧洲具备较完善的制度建设与经济和民众基础的情况不同,中国的能源结构仍高度依赖煤炭等化石能源,如何协同经济增长和减排是摆在面前的现实难题。在实现双碳目标的政策体系建立之初,还需要在实践中摸索,完善从中央到地方、从总体到行业自上而下的减排路径设计。同时也需要各方加强对减排紧迫性和必要性的认识,正如2022年1月习近平主席在中共中央政治局第三十六次集体学习时强调,要站在中华民族永续发展和构建人类命运共同体的高度来看待碳达峰碳中和的重要意义,这不是别人让我们做,而是我们自己要做的事。

尽管起点不同,中欧在能源转型过程中却也面临着类似的问题与困难。例如,欧洲刚刚遭受了由于极端天气带来的电力需求飙升以及间歇性可再生能源发电供给不稳定之间矛盾突出的问题;中国也在构建新型电力系统过程中,出现可再生能源电力供需不平衡及局部地区“拉闸限电”的问题。因此在间歇波动的可再生能源在电网中占比逐步提升的同时,如何保障电力系统的持续稳定性,是中国和欧洲都要解决的问题。此外,欧洲各国能源禀赋不尽相同,转型速度快慢不一,很难一蹴而就;中国幅员辽阔,各地区资源差异大,经济水平参差不齐,转型路径也不能一概而论。另外,尽管欧洲在能源转型的道路上起步较早,但独自承担技术创新困难重重且成本高昂,更不用说其复杂的外部边界和与邻国“纠缠不清”的政治关系可能存在的干扰。

因此,中欧在能源转型过程中存在既可以互相补充,又需要相互借鉴的情况,全球气候治理绝不可能“一家独大”。在共同摸索与合作中取得成本最小、收益最大的共赢模式,成为中欧当下及未来很长一段时间的最优选择,其中合作平衡点应该更多聚焦于“求同存异”,即排除现阶段无法谈判协商的议题,优先设定如贸易倡议和新技术发展等在内的国际合作事项,继续深化已有合作机制,通过包括储能和能源数字化在内的可再生能源政策与技术、电力市场和绿色金融等更具体的能源转型项目启动意义深远的快速去碳化,既要科学合理“淘汰” 化石能源,也要继续坚定发展可再生能源。

燃煤和碳边境税仍是焦点

能源现实是残酷的,为了应对气候变化持续实现减碳目标,退煤已经成为国际普遍趋势,不仅欧盟多国陆续宣布退出燃煤发电,中国也承诺“十四五”时期严控煤炭消费增长、“十五五”时期逐步减少,并明确表示不再投资新建境外煤电项目。明确了控煤将是中国减少碳排放、实现双碳目标中的主要手段。但事实上,全球煤炭消费仍持续走高,疫情后更加如此,经济快速反弹和寒冬取暖需求推动下,由于在能源结构上煤炭占比过高,包括波兰在内的欧盟数国及亚洲地区很难快速摒弃对煤炭的依赖。

可再生能源装机和发电量在全球范围内呈上升态势,然而无论是速度还是能力都还不能充分满足整体能源需求。即使欧洲仍有潜力进行更多投资,欧盟包括德国也必须持续加大包括天然气和氢能等能源进口以满足实际需求,且欧洲内部的能源转型取决于技术解决方案,但金属、稀土及相关原材料和技术部件的复杂供应链提高了创新难度,这也意味着需要在能源生产和供应等领域领域建立新的伙伴关系。

此外,鉴于欧盟委员会提议从2026年起对进入欧盟市场某些碳含量高的能源密集型商品征收碳边境调整税,中欧气候治理合作中贸易政策谈判也面临更加明显的障碍。所谓碳边境调整机制(CBAM)是“减碳55”一揽子方案中的一部分,主要基于欧盟境外产品生产过程中二氧化碳含量而设定,根据碳含量对进口产品实现碳税收费。虽然碳边境税可以有效缓解欧洲企业由于2030年55%气候减排目标而面临的成本上升问题,使其免受进口造成的竞争压力,但却会损害影响中国对欧盟的进出口贸易,因为该机制所涉及的进口产品,如水泥或钢铁等有相当一部分来自中国,直接导致对欧贸易出口成本大幅升高。

最后但也是最重要的判断

中欧在全球气候治理中的合作机遇与困难并存,长远看更为乐观的合作态势是明确的。但当下全球气候治理多边合作的推进或受到经贸、技术等领域各国间竞争与对抗氛围的负面影响,中欧双方也需要将应对气候变化作为双方乃至中美欧三方沟通合作的平台与窗口,平衡大国间的竞合关系从而实现各自的气候雄心与目标

随着美国重回全球气候治理的队伍,中国必须避免出现竞争与冲突带来的“争议”,否则努力争取得到的全球气候治理主导权将“拱手”让给美国。在此基础上,中欧应尽可能将气候变化合作与其他议题独立开来,树立大国气变合作中搁置争议、务实合作的典范。一方面,欧洲需要看到中国的减排雄心是有坚定改革步伐作为支撑的,从实际出发开展与中国的气候合作。同时,欧盟作为应对气候变化的领导者,应与中国共同努力,推动落实《格拉斯哥气候协议》成果,消弥发达国家与发展中国家的分歧,缩小和其他应对气候变化国家间的鸿沟。

另一方面,中欧双方应持续深化已有高层对话等合作机制,在能源转型路径选择、碳市场建设、能源转型技术创新、特别是欧洲重视的储能和能源数字化技术等领域,双方继续政府、智库和专家间的深层次多元合作,共同在全球气候治理中承担更多领导责任,将有效的合作成果外溢至全球气候治理进程。

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