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行政与市场手段并重:资本如何流向低碳产业?

2021年12月29日

文章首发于每日经济新闻

作者:绿色和平国内低碳发展政策研究项目组

导语:实现碳达峰碳中和是我国向世界作出的庄严承诺,也是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革,其中涉及经济结构、产业结构、贸易结构等多领域的调整和升级。面对这次挑战和机遇并存的“革命”,未来产业发展的方向在哪里?金融业应如何助力国家顺利实现“双碳”承诺?“减碳”重中之重的能源电力行业如何实现平稳过渡?在与国际环保组织绿色和平“国内低碳发展政策研究”项目组对谈时,北京大学博雅特聘教授、国家发展研究院副院长徐晋涛教授和华夏银行绿色金融中心营销室市场经理苏楠对以上问题展开探讨。

落实双碳目标需要国内国际双循环共同发力

从社会经济发展的层面来看,2021年中国正式迈入了由高速度转向高质量发展的“十四五”建设工作。“双碳”目标不仅为国家的未来发展指明了工作方向,也对各地方相关部门明确了减排要求。北京大学国家发展研究院副院长徐晋涛教授表示,绿色发展不仅是中国政府对市场的引导,也是中国市场的选择。“中国人均国民收入已迈过1万美元门槛,各方面因素推动着国家发展模式的绿色转型。转型过程确实存在困难,但我国势在必行,比如抓节能减排、打污染防治攻坚战等措施成效显著,对改善百姓福利有重要意义。”

绿色发展离不开资金支持,华夏银行绿色金融中心市场营销室经理苏楠表示,华夏银行自2008年开始,积极探索在绿色金融领域的国际合作,目前已与世界银行、法国开发署等国际金融机构在节能减碳和发展清洁能源相关领域开展合作,并成功应用将“节煤量”作为衡量指标之一的结果导向型贷款工具,重点关注减污降碳的源头控制,并对节约能源和能源结构调整给予资金支持。通过对贷款工具的探索,成功引导资金流向绿色产业,为国家有关政策的落地保驾护航。

苏楠提出,二氧化碳排放无论来自哪个国家,其对于气候变化的影响都是一样的,所以国际合作是实现全球气候变化治理的重要基础。中国提出“双碳”目标并加强在经济、文化、环保等方面的国际交流合作,对全球气候治理具有深刻意义。但是在国际合作的大环境下,面对不同的体制机制,如何确保减碳相关概念和产业的规范性和有效性,需要各方合力制定统一的标准。

同时,金融机构应该采取更多的有效手段引导更多的资金支持,推进我国碳达峰、碳中和目标的实现。从金融机构的层面来讲,国际合作大多采用主权贷款的方式,国家的相关部门和国际金融机构也在对非主权合作的方式进行探索,未来官方和非官方的合作形式将共存;从实现“双碳”目标的角度来看,减碳目标不是唯一的约束条件,还涉及到经济发展、就业稳定等方面,依然需要更多的顶层设计来保障“双碳”目标的实现路径是科学合理的,从这个角度来说官方合作是更为重要和必须的。    

协调中国经济的可持续发展和双碳承诺的有效落实

徐晋涛表示,美国经济增长模式转型的“拐点”已经发生,一个原因是美国的金融市场监管完备性较好,第二个原因是页岩气革命带来的能源结构改变和能源消费结构多元化,使天然气大批量替代石油并挤掉煤炭,碳排放大幅降低。虽然美国的联邦气候政策较弱,但有作为的市场使美国的减排量远超承诺值。

中国的碳排放其实在2009年左右就有达峰的可能,但为了保持经济增长的势头,中央提出“四万亿投资计划”,二氧化碳排放量也由此逆势上扬。大量的基础设施投资和机电产品的出口,也带动了背后钢铁、水泥、玻璃等高碳行业的发展。随着减碳在国际上逐渐成为发展大方向,高碳产品的贸易将不再是国家经济发展的主要贡献因素。积极调整产业结构,寻求绿色发展模式有利于实现国家经济的可持续发展。

苏楠提出,近年来随着能源转型的不断推进,清洁电力的需求不断增加,对电网灵活性的要求也逐渐提升。未来不再依靠高碳行业拉动中国经济发展的转变,不仅意味着国内产业结构的调整,也反映了中国在国际领域的规划。作为国内绿色金融的重要参与者,华夏银行正在与世行进一步合作,支持国内电化学储能产业的发展,助力可再生能源消纳。一方面支持电源侧、电网测和用户侧储能的发展,包括分布式能源+储能、综合能源体系、储能电池回收等,另一方面支持可再生能源的新型利用,包括风电供暖、光伏供暖、生物质供暖、可再生能源制氢等。

短长期资金投向需转变,银行业已开始做出调整

徐晋涛提到,北京大学国家发展研究院的同事预计今年中国的GDP增长为8.5%-9%。由于中国的防疫机制较为完善,国内生产生活基本正常,因此部分疫情较严重国家和地区的生产订单都转移到了国内。这些客观条件致使对外贸易依然是今年GDP增长的主要驱动力,而背后的主要支撑依然是高碳行业。这既是能源行业今年盈利可观的原因之一,也是当前央地对于双碳目标的理解和行动不一致的主要原因。

但从长期来看,中国要实现“碳达峰、碳中和”承诺,经济增长与碳排放脱钩是必然趋势。中国的经济发展正在从高速增长向高质量发展转变,产业的投资布局需要摆脱思维惯性,在产业结构、经济结构、能源结构、用电结构等方面都需要做出调整。特别是对于能源产业的投资,应该避免继续投向煤炭等高碳产业,更多地考虑可再生能源和相关技术开发等绿色产业。

苏楠也表示,“双碳”目标的落实不仅需要政府的资金支持,更需要社会资本的共同努力。绿色金融的主要目的是增加对清洁产业的投入,同时限制对两高项目的投入,引导产业结构的调整。“双碳”目标的提出,是给金融业和市场的明确信号,金融机构会严格控制高碳行业资产增长,防范金融风险。同时,存量的煤电等高碳产业需要转型的时间和相应的资金支持,也需要得到金融机构的支持。同时,要积极探索转型金融,以帮助高碳产业的调整。

转型金融是对经济和社会效益的平衡,但目前由于国际上对转型金融还没有清晰的概念,因此还

需要银行业的探索。比如可以把“节煤量”这类指标放在转型金融产品的标准体系中,从而在转型的同时实现经济收益可持续。绿色金融不是公益行为,其主要作用是兼顾绿色和收益,发挥价值发现作用,提升绿色资本的使用效率,以促进绿色金融的可持续发展。

随着“双碳”目标的提出,华夏银行在节能减排和低碳转型上更加积极地推进与国际机构和多双边组织的合作,在引入低成本资金的同时,也引入先进的国际管理经验,在环境指标设立、重点领域投向、以及社会环境风险管理等方面持续提升。

解决碳排放的负外部性是电力部门实现低碳转型的关键

徐晋涛提到,前不久的“拉闸限电”成为公众关注的热点,“电荒”的本质是电力供需形势紧张,而背后的根本问题是市场煤计划电之间的矛盾。要想解决供需矛盾,从市场的角度来看,政府应该还原电力的商品属性,一定程度上解除其价格管制,实现电力产业自负盈亏,促进整个电力部门的效率提升。应实现“谁受益,谁出钱”,而不是一味地进行财政补贴,造成资源不公平,“电荒”就是资源不公平的一种表现。而缺电进而又影响了生产和贸易出口,对国家的经济发展造成不利影响。能源电力产业应该通过市场的力量平衡能源消耗的方向和数量,提高能源和电力的使用效率。

真正需要政府干预的是产权没有清晰界定、外部性强的产业——环境保护。电力生产带来的碳排放是非常典型的负外部性产品,需要政府进行干预。国家为此建立了碳排放权交易市场,也就是用一个假想市场来解决目前没有市场的问题。从长期来看,市场可以解决碳排放的外部性。无论是碳税还是碳市场,目的都是代表民众向产生负外部性的群体收费,来平衡社会成本、实现公平、并提高生产效率,从而实现全社会的转型成本最低,引导资本尽快流向清洁产业。为此,碳排放控制应该从生产效率和减排成本入手,将边际减排成本作为衡量效率的指标之一,科学合理地开展产业结构绿色转型,而不是运动式“减碳”,盲目“一刀切”。

无论是电力行业还是其他高碳行业,要想解决碳减排的问题,徐晋涛提出更倾向碳税这一行政手段。美国将碳排放外部性内部化所使用的工具是碳市场,深层原因是美国的政治体系决定了政府不愿向民众直接征税,因此采用了碳市场作为纠正市场失灵的金融工具,但这不一定是中国减碳的出路。从内部环境来看,首先,国内征税的管理体系和运作机制已较为完善,碳税可以依附于已有的征税体系,节省人力、物力和时间等成本;其次,相较于碳市场中的资本通过交易中心自行运作,征收碳税可以作为地方财政收入的来源之一,有利于推动地方政府积极核查碳排放相关数据、以及监管缴税,保障真实性;最后,征收碳税可以由地方政府来支付转移,激励地方政府推动节能减排和发展绿色产业的积极性。

从外部环境来看,在今后的国际贸易中,各国对碳泄漏的重视程度会日益提升。目前,欧洲在做碳边境调节税机制,意味着未来中国的碳价格需要与国际保持一致。而短时间内,我国依靠碳市场是没有办法在碳价格上与国际居于同一水平的,而征收碳税可能势在必行。

结语

《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作》中明确“把碳达峰、碳中和纳入经济社会发展全局,以经济社会发展全面绿色转型为引领,以能源绿色低碳发展为关键,加快形成节约资源和保护环境的产业结构、生产方式、生活方式、空间格局,坚定不移走生态优先、绿色低碳的高质量发展道路”。可见,通过资本市场的力量引领产业结构转型,尤其是能源产业的低碳发展是大势所趋。

综上所述,苏楠表示,金融机构早就开始探索实践与国际机构的合作,研究如何通过规则制定和风险控制引导社会资本自主流向低碳产业,尤其是支持光伏、风电等绿色电力资源的发展和应用模式的创新。徐晋涛教授通过梳理中国经济发展历程,阐明了中国未来的社会经济发展将立足于经济和产业结构调整,通过行政命令和市场手段不断完善环境保护相关的机制体制建设,实现环境负外部性内部化,正外部性可衡量,以激发市场活力,主动走上绿色低碳发展的快车道。

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