联合国生物多样性谈判重启,线上模式能否成功?

2021年05月25日

文 | 李硕

受疫情影响的未来十年生物多样性保护框架谈判将在线上重启,绿色和平东亚政策顾问李硕认为昆明进程仍要解决四大挑战。

▲滇金丝猴。图片来源:Will Burrard-Lucas / Alamy 

今年3月,中国宣布联合国《生物多样性公约》(CBD)第十五次缔约方大会(COP15)召开日期由原定的5月更新为10月11日至24日在昆明举行,为后2020年全球生物多样性保护框架的谈判设定了一个新的时间表。此前,这个关系未来十年全球大自然命运的重要谈判进程(“昆明进程”)因疫情而受到冲击。

近期,各国代表开始了正式线上谈判,标志着去年2月以来因疫情而停摆的昆明进程再次重启。在5月至6月的六周中,各国将在CBD附属机构(subsidiary bodies)下,进行对目标、执行机制、资金等问题的审议。如能通过线上模式完成这些谈判,则有望为10月召开COP15铺平道路。

对于线上谈判这一模式,各方之前并无共识。因此,昆明进程能够开启网络谈判,是候任主席国中国和各方不懈努力的成果。这不仅打破了进程停滞的僵局,同时也为其它环境公约提供线上谈判的范本。

▲云南的恐龙河自然保护区是极度濒危的绿孔雀的最后栖息地。图片来源 © Wei Li / Greenpeace 

在昆明进程的上半场喜忧参半的情况下,下半场仍面临几大挑战。妥善清理这些障碍将是终场获得成功的关键。

首先,对目标、执行、资金这三大重点问题的不平衡处理已成为昆明进程的顽疾。事实上,《公约》自诞生伊始,就落下了“重目标、轻执行”的病根,这也是2010年达成的“爱知目标”未能实现的原因。随着谈判进入冲刺阶段,这一不平衡已被锁定在谈判进程内。正如本次线上谈判展示的,大部分谈判时间仍被用于针对目标设计的讨论,似乎目标如被写在纸上,就能被贯彻于实践之中。改进这种态势要求各方进一步探寻官方进程外的场合,就执行机制,资金动员等问题“加班”。应该看到,在过去几个月中,一些研究机构、环境民间组织的会议和研究已经帮助推动了诸如执行机制的问题,为缔约方节省了宝贵的时间,对官方进程形成了有益补充。

其次,难点问题亟需多元化工作模式解决。前期谈判已筛选出一些政治性强,各方分歧不能轻易弥合的难题。这些问题包括但不限于海洋保护区(“3030目标”)、公共资金、遗传资源获取与惠益分享(ABS)以及数字序列信息(DSI)。针对这些难题,主席国可考虑筛选有重大关切的国家,进行双边磋商,或通过部长级会议等模式在更高级别形成共识。同时,包括5月22日生物多样性日、世界自然保护大会、联合国大会等重要时间点也应被充分利用,为难点问题寻求在COP15前的斡旋机会。

▲北京西北部的野鸭湖湿地上空一只翱翔的白腹鹞。图片来源:唐瑞

第三,秘书处和承担主持与筹备会议角色的召集人(presiding officers)准备的会前文件质量仍需提升。会前文件往往是对先前会议的反映,是新一轮多边谈判的起点,也是谈判最终决议的前身,其质量决定了谈判效率和成果。在此前的几次准备会中,出现会前文本质量低下、未能反映缔约方立场、不能按时发布等问题。这类做法导致正式谈判中,大量时间被浪费在解决会前文件的低级错误,或凭空制造出的问题上,造成审议效率低下,变相地让谈判偏离缔约方主导的基本原则。

第四,线上谈判在进入文本审议模式时应体现公平、公开原则,确保忠实反映各方立场。昆明进程的初步实践已证明,线上谈判可以有效听取和收集各方意见。然而,线上模式对基于案文的谈判能否有效保证仍有待验证。众所周知,谈判收官环节,将各方立场忠实反映于决议案文是多边进程的关键环节。在此前的线下谈判中,尚存在决议不能忠实反映各方立场,或事后对决议进行曲解的情况,本次的线上谈判应极力避免这些情况,为各方对线上谈判的公平性和有效性增强信心。而目前的线上谈判将时间设定在对亚太地区不友好的时段,无助于提升进程的公信力。目前正在进行的线上谈判是国际社会在疫情的重压下,为推进昆明进程做出的坚实举措。昆明会议的成败,在于能否摆脱上述长期制约CBD的顽疾。COP15的意义不仅在于一次大会的成败,也应该是对《生物多样性公约》长期发展的重塑。实现这一愿景仍然任重道远。

本文于2021.05.22首发于中外对话China Dialogue
作者:李硕,绿色和平东亚区全球政策高级顾问(气候与海洋方向)

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Four challenges for rebooted COP15 negotiations to overcome (chinadialogue.net)

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