中国绿色复苏观察系列
2020年绿色复苏财政资金流向和投资重点分析
摘要
新冠疫情为全球经济和人类社会可持续发展带来了前所未有的挑战。在全球经济体中,中国经济社会的快速复苏备受世界瞩目。2020年以来,中国政府实施了6.35万亿的财政刺激计划,围绕“六稳”和“六保”目标,同时更加关注增长质量,逐步恢复经济增长势头。中国复苏进程的含“绿”量有多少?我们对2020年中国经济复苏过程中财政支出相关数据进行了整理和分析,试图通过财政支出的资金规模和投资流向对中国各省复苏进程的含“绿”量进行评估。
背景和方法

新冠疫情为全球经济和人类社会可持续发展带来了前所未有的挑战。据估计,2020年全球经济萎缩3.5%(IMF, 2021),全球贫困人口也出现了二十年来首次增长(世界银行,2021)。商业企业关闭、大规模失业和经济衰退只是疫情对经济带来的短时重创,从长远来看,疫情的影响远不止于此,疫情中暴露出的社会、环境等多方面问题,为人类可持续发展蒙上了阴影。为抗击疫情,世界各国采取了多种多样的政策措施来提振经济、实现复苏。截至2021年1月,全球采取的经济刺激规模高达16万亿美元(IMF, 2021),接近全球GDP总量的18.9%。除医疗卫生和失业救济,大量资金涌入了基础设施建设、科技研发等各行业,将对气候变化和全球可持续发展产生深远影响。

在全球经济体中,中国经济社会的快速复苏备受世界瞩目。2020年以来,中国政府围绕“六稳”和“六保”目标,同时更加关注增长质量,逐步恢复经济增长势头。绿色和平在《搭建绿色与包容发展的政策框架》中分析指出,多种“绿色元素”渗透在中国促进经济增长的产业投资和消费政策中。2020年5月,全国人大批准了规模6.35万亿元的财政刺激计划,包括新增财政赤字1万亿,特别抗疫国债1万亿、地方政府专项债券3.75万亿元和中央预算内投资6000亿。中国复苏进程的含“绿”量有多少?我们对2020年中国经济复苏过程中财政支出相关数据进行了整理和分析,试图通过分析财政支出规模和投资流向对中国各省复苏进程的含“绿”量进行评估。

本文使用的数据均来自公开渠道,主要包括政府网站公开数据(政府工作报告、信息公开平台等,未包括港澳台数据),信息披露和相关新闻报道。“复苏支出”指经济刺激总额,包括抗疫特别国债、新增地方政府债券、减税降费三个维度,“绿色支出”指用于新能源、绿色交通、生态保护等促进绿色发展的财政支出,“包容性支出”指用于防疫、社会保障和就业等促进民生发展的财政支出,具体定义和分类标准详见“方法解释”。

2020年中国绿色复苏财政支出概览
联合国环境署针对疫情以来全球经济刺激和财政支出政策的研究分析指出,全球仅有18%的财政支出用于“绿色复苏”,复苏进程并不乐观。中国复苏总支出规模不小,但“含绿量”仍待提升(UNEP,2021)
为应对疫情造成的经济冲击,中国政府首先发行了1万亿元抗疫特别国债,通过政府性基金转移支付直达市县。根据《抗疫特别国债资金管理办法》,抗疫特别国债资金90%用于基础设施建设,10%的额度用于抗疫相关支出。
除了抗疫国债,2020年全国新增地方政府债券大幅扩容,累计发行4.55万亿,其中一般债券9506亿元,专项债券36019亿元(财政部,2021)。据可获得的公开信息统计,新增地方债券重点投向了收费公路等交通基础设施建设(13.56%)和其他具有一定收益的公益性项目如医疗卫生、棚改和市政等(58.52%),与促进绿色复苏息息相关的农林水利、生态环保等领域债券发行规模总计约15%。
减税降费是稳企业保就业、支持市场主体纾困和发展的重要举措。2020年,财政部连续发布实施了7批28项减税降费政策,全年新增减税降费规模超过2.6万亿元(财政部,2021)。据统计,减免社会保险费占比27.69%、支持疫情防控和经济社会发展税费优惠政策资金占比7.13%。
2018-2020年中国一般公共预算主要支出科目情况
2018年
2019年
2020年
单位(亿元)
数据来源:政府网站公开数据
尽管新冠疫情给中国财政运行带来了巨大的困难和挑战,但随着疫情防控形势好转和经济逐步恢复,财政运行情况逐季向好。根据财政部发布的《关于2020年中央和地方预算执行情况与2021年中央和地方预算草案的报告》,全年预算目标基本实现。2020年,全国一般公共预算支出达到24.56万亿元。其中,约有12%用于节能环保、农林水、自然资源海洋气象、灾害防治等促进绿色复苏的领域,同时有29%用于卫生健康、社会保障和就业、城乡社区支出等促进民生和社会包容发展的领域。
2020年中国各省绿色复苏支出排名
根据公开的财政数据,我们从绿色和包容两个维度对数据进行了分类和分析,并对各省绿色复苏支出情况进行了排名。排名依据两个指标,一是绿色新增地方债券项目投资占新增地方政府债券比重(简称GB), 二是复苏总支出占各省GDP比重(简称GS)。根据结果,我们将所有省份分为领跑组、快跑组、潜力组和追赶组四组。为减少经济刺激规模过小对排名带来的误差,复苏总支出低于1000亿元人民币的省份及湖北省未纳入排名。
2020年中国各省绿色复苏支出排名
    • 排序依据
    • GS<9%
    • GS>9%
    • GB<12%
    • 绿色复苏追赶组
      江苏、安徽、江西、山西、福建
    • 绿色复苏潜力组
      吉林、内蒙古、河北、北京、广西、黑龙江
    • GB>12%
    • 绿色复苏快跑组
      陕西、四川、湖南、浙江、广东、重庆、山东、河南
    • 绿色复苏领跑组
      贵州、云南、新疆、上海、天津、甘肃
2020年中国各省绿色复苏支出情况
(点击各省查看数据详情)
Your browser does not support the HTML5 canvas tag. Your browser does not support the HTML5 canvas tag.
数据来源:政府网站公开数据和信息披露

在各省复苏投资中,产业园区、公路、机场等基础设施建设仍是投资重点,占据了九成抗疫国债和六成以上新增地方政府债券投资。其中,在新能源、绿色交通、生态环保、农林水、自然资源等领域识别出来的绿色投资项目,占复苏总投资不足一成。

在领跑组中,天津作为新增政府地方债券中绿色项目投资比例最高的省份(58.14%),有近500亿的专项债券投入了生态环境项目。西部省份贵州、云南、新疆、甘肃也在绿色复苏中一路领跑,侧重农林水、污水处理和绿色交通投资。

快跑组包括了GDP总量排名居全国前10的广东、山东、浙江、河南、四川和湖南,目前该六省新增地方债券绿色项目投资均超过12%,而复苏总投资均小于其GDP总量的9%,从经济实力看,该六省有条件成为绿色发展的领跑者,需加大投资力度。

不少能源生产大省和煤炭大省在绿色复苏支出上暂时落后,内蒙古在潜力组,安徽、山西在追赶组。虽然此前绿色和平在2020年“绿色复苏”舆情观察中发现“绿色复苏”“低碳经济”“可再生能源”等政策关键词在内蒙古、安徽、山西等省“十四五”建议相关政务信息中被较多提及和强调,但上述各省实际资金投入暂时难以匹配其政策讨论热度。

2020年中国各省绿色复苏支出解析
新增地方政府债券
2020年,地方政府债券的发行使用,推进了“两新一重”及公共卫生设施等建设项目,同时发挥了专项债券“四两拨千斤”的带动作用,为扩大有效投资、稳住经济基本盘提供了有力支撑(财政部,2021)。通过对各省新增地方政府债券在能源、农林水、生态环境、交通、基建、教育科技等几个领域进行分析,发现基建领域(不含能源、交通基建)投资近60%,农林水、生态环境、绿色交通、新能源等绿色项目投资仅占约15%。
2020年中国新增地方政府债券投资流向
(点击不同颜色查看各流向数据详情)
Your browser does not support the HTML5 canvas tag.
农林水
5.17%
新增地方政府债券中农林水项目的发行量占比为5.21%,其中山东、湖南、新疆、贵州和宁夏在农林水相关项目的新增债券发行量占其省份总发行债券规模的10%以上。
数据来源:政府网站公开数据和信息披露
在绿色投资项目中,山东、湖南、新疆、贵州和宁夏在农林水相关项目的新增债券发行量占其省份总发行债券规模的10%以上,天津、河南、广东和宁夏生态环境相关项目债券发行比重占其本省全部债券发行规模10%以上,天津甚至高达39.67%。
2020年中国各省新增地方政府债券投资流向
其它传统基础设施
其它
传统交通(含基础设施)
科技教育
传统能源(含基础设施)
生态环境
农林水
绿色交通(含基础设施)
其它绿色基础设施建设
新能源(含基础设施)
(单位:亿元)
数据来源:政府网站公开数据和信息披露
抗疫特别国债
抗疫特别国债支出中,抗疫相关支出有6个领域,包括减免房租补贴、重点企业贷款贴息等;基础设施建设有12个领域,包括公共卫生体系建设、重大疫情防控救治体系建设、交通基础设施建设、市政基础设施建设等(证券日报,2020)。抗疫特别国债下达迅速,在短期内支持疫情防控、带动社会投资、为市场主体纾困解难、缓解地方财政收支压力等方面政策效果明显(财政部,2021)
2020年中国各省抗疫特别国债用途支出比重
防疫占抗疫国债比重
相关基础设施建设
其他
数据来源:政府网站公开数据
河北、湖北、山东、河南、上海、黑龙江、安徽、
云南、陕西、重庆、海南、甘肃、天津、西藏、青海、宁夏、辽宁无数据
由于各省抗疫特别国债信息披露力度不一致,截至2021年6月,我们共收集到中央向地方转移的8314亿元抗疫特别国债发行信息。广东、湖北、河南、江苏和四川等地的发行量和实际支出均处于全国领先位置,其中广东近8成抗疫特别国债资金用于支持抗疫相关工作,主要涉及减免房租补贴、援企稳岗补贴和困难群众基本生活补助等。
减税降费
减税降费政策具体包括支持疫情防控保供的应急措施,如全额退还疫情防控重点保障物资生产企业增值税增量留抵税额、对疫情防控重点保障物资生产企业新购置设备允许一次性税前扣除等;帮扶受疫情影响较大困难行业的措施,如对受疫情影响较大的交通运输、餐饮、住宿、旅游、电影等行业企业延长亏损结转年限,免征文化事业建设费、国家电影事业发展专项资金和航空公司缴纳的民航发展基金,对受疫情影响较大行业企业给予房产税、城镇土地使用税困难减免等;支持企业复工复产的措施,如完善出口退税、免征进出口货物港口建设费、减半征收船舶油污损害赔偿基金等稳外贸税费支持政策,出台扩大汽车消费的税收政策等;聚焦帮扶小微企业渡过难关,施行对湖北省增值税小规模纳税人适用3%征收率的应税销售收入免征增值税,其他地区征收率由3%降至1%等政策(财政部,2021)
广东、上海和江苏等东部沿海经济发达省份在社保减免上力度较大,有效帮助广大市场主体特别是中小微企业减轻了负担。安徽、天津、重庆等省份较好发挥了税收支持疫情防控和经济社会发展的职能作用,通过减税、暂缓减税、直接现金补助等方式帮助经济纾困。我们选取了10个城市,通过各城市税务局网站发布的政务信息分析发现,减税降费向科技、交通和社会保障等重点行业倾斜。
2020年中国各省减税降费个用途支出情况
其他
支持疫情防控和经济社会发展税费优惠政策
减免社会保险费
单位(亿元)
数据来源:政府网站公开数据和相关新闻报道
结语

2020年,在与全球共抗新冠疫情的同时,中国实施了积极有为的财政政策,通过提高财政赤字率、扩大政府投资规模、减税降费帮助企业纾困等多项措施有效缓解了疫情对经济的冲击,促进了社会复苏,GDP总量实现了百万亿历史突破,成为2020年全球唯一实现经济正增长的主要经济体。

然而,“绿色与包容复苏”并非一蹴而就,通过财政数据分析,我们看到全国复苏进程尚不平衡。从投资规模看,一部分省份资金投入较低,未给予“绿色与包容复苏”足够的资金和政策保障;从投资流向看,流入基础设施建设和交通领域的投资占据主导,生态环境保护和绿色产业的投资力度仍待提高。

目前全球对疫情期间实施的绿色经济刺激综合效益评估仍然十分有限,综合2008年全球金融危机后美国、韩国等国家的经验,OECD认为,绿色经济刺激可以对经济增长和可持续发展带来积极影响(OECD, 2020)。为了更好地评估中国绿色复苏进程,分享中国政策经验,建议如下:

  • 建立绿色复苏、绿色财政专题数据库,加大财政支出信息披露力度,特别是投资领域和投资项目的信息披露。
  • 对疫情发生以来的经济刺激措施和效果进行事后评估,建立包括经济、社会、环境多维度的可持续发展评估框架,特别针对绿色经济刺激措施和传统经济刺激措施的综合效益进行短期、中期和长期的比较和评价。
  • 完善绿色财政工作框架,通过绿色税收、绿色债券、绿色采购、绿色转移支付等手段促进和引导绿色发展。
  • 分析目前部分省份对绿色产业和相关项目财政投入较低的原因,督促和加强各省绿色投资力度,通过绿色财政机制推动“十四五”绿色转型和高质量发展。
作者:刘文杰、郭诗语
传播:韦毅
感谢张凯、徐嘉忆、王香奕、赵蕊、朱若云、田梦、李晔丹、李明君、李论对此项目的支持和贡献
欢迎联络交流:wliu@greenpeace.org