中国升格环保部,尚不足以扭转环境污染

2009年08月31日

全国人大会议最终确认包括将国家环保总局升格为环境保护部(简称环保部)的国务院机构改革方案,这既是全国人大对媒体和公众殷切期待的一个响应,也是行政体制改革、建立让人民满意政府的一个重要里程碑。

中国环境问题日益恶化,过去数年来备受关注。无论是跨越太平洋的沙尘暴,奥运会信誓旦旦却令人提心吊胆的空气质素,从自来水龙头流出来带有异味的蓝藻水,或是老百姓抗议的厦门PX项目,中国的环境危机不仅已经影响到整个国家的经济发展和国际形象,更直接与“民生”与“和谐”挂钩。

在升格为环保部之前,环保总局属于“国务院直属机构”,也即内地所称的“副部级”。相比起其它国家部门如发改委、农业部等“正部级”部门,环保总局的行政级别较低,权力和资源也较少,也没有代表参与由国务院总理主持的会议。

解决政出多门

成立环保部后,最显然易见的是环境利益得以在重大的政策制订和项目决策的讨论中发出声音。部长将由国务院直接任命,对于国家重大的政策决策有更大的参与,因此话语权更大,并在问题出现之前就避免,而并非总像救火队一样,东边出了问题去东边扑,西边出了问题去西边救。

一直以来,环保总局有责无权,因为批准污染源头项目上马的,是其它级别更高、权力更大的部门。环保总局顶多只能提意见,比如当年反对怒江水电项目修建大坝,通过媒体与利益集团进行博弈。环保总局也没有办法指责地方政府,因为地方环保局的领导是地方任命的,薪水是造纸厂、化工厂、煤矿等贡献的地方财政。

以前另一个让人头痛的问题是,环保总局与其它部门之间权责不清,有责无权。以水污染为例,政府部门之间职能交叉重叠,政出多门,形成所谓“九龙治水”的不合理状况。过去十年国家为治理淮河投资了过百亿元,但在部门的推诿之间,河水却愈来愈脏。

近年环保总局的“环保风暴”从绿色信贷刮到绿色保险再到绿色证券,努力众人可见,但成效到底如何?早前环保总局副局长潘岳在接受记者采访中不无沉重地指出:“有一些省份和金融机构,并没有实行实质性的绿色信贷政策;即使实行了,也只停留在表面阶段。另一方面,高污染高能耗行业由于得到一些地方的政策保护,还有利可图,有些甚至是短期的暴利行业,因而很难大幅度削减信贷规模。”

还需公众参与

环保部设立后可以使得政府对于环保的投入和资源整合变得更加合理,人员配置也可以更充足。在与中央其它部门的对话中,譬如能源框架和节能减排,环保部至少可以有更大的监督权力;同样,在与地方政府之间的博弈中,部长级的官员和地方官员之间的对话也将同样产生微妙的变化。

然而,环保部的成立只是扭转环境恶化之必须条件、却远非充份的条件。升级后的「环保部」会否慢慢的演变成更具影响力的“大环保部”?具体的环保部会获得多大的实际权力和资源去执行中国的环保法规?新的部门又有多大的政治意志及有多聪明的政治手腕去碰躲在“经济发展”大旗下的那些利益集团?环保部成立后,在保护环境事务上不可或缺的“公众参与”和“公共监督”会顺水跟上吗?

诚然,没有绝对完美的政府职能重组。社会经济民生在不断变化,对于政府部门职责和角色的期待和需求也在变化。目前对于环境保护的需求前所未有的高,因此,突出相关的政府职能,譬如污染治理、可持续发展、气候变化等,环境保护得到应有的充分重视,顺理成章也顺应民意。

 

(作者为绿色和平中国项目总监卢思骋。本文曾刊登于信报财经新闻,2008年3月15日)




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