文 | 绿色和平气候与能源项目主任 谢雯雯
近日多省份出现拉闸限电的情况，电力供应紧张问题一时成为焦点话题。2021年8月以来，云南、江苏、广东、内蒙古等全国多省相继出台各类限电限产措施。这些措施涵盖工业错峰生产、关停，有序用电和拉闸限电，影响对象则涵盖工业生产和商业楼宇，在东北地区甚至拓展到了公共设施和民用电力。
截至9月27日，全国已有20个省和自治区出台了限停电政策。其中，江苏省要求部分地区限电，暂定实行15天；内蒙古建议8-12月有序用电，压限负荷；宁夏要求高耗能企业停限产一个月，而其他大部分省市的通知中未说明限电时限[1]。
本次停限电影响范围广、程度深，特别是东北部分地区限制居民用电、未经通知紧急拉闸限电一事，彻底点燃了公众的焦虑情绪。截至目前，还未有供电公司公布限电事件背后的系统性数据，各界对于限电原因的猜测和分析也众说纷纭。
在繁杂的信息与多方的观点背后，我们尤其需要明确的是，虽然本次全国范围内的限电限产措施呈时间上集中涌现、受共同因素影响之态，但不同省份和行业间的限电逻辑还是存在一定差别。正确理解、厘清本轮各地限产限电背后的不同逻辑，才能从根本上科学合理地解决问题，建设稳定供应、良性发展、绿色低碳的新型电力系统。
各省限电限产原因不尽相同
综合各地电力公司通告及地方季度统计数据，我们可以看出，近期大面积限电限产的主要原因有二：一方面，动力煤的供应短缺和价格高企导致部分省份出现较为严重的电力缺口；另一方面，临近第三季度末期，部分省份出于国家双控指标压力的短期冲刺。也有部分省份兼具两个原因。
以最近引发讨论最多的东北三省为例，在发改委8月中旬发布的《2021年上半年各地区能耗双控目标完成情况晴雨表》[2]（下称《晴雨表》）中，东北三省无一省出现红灯（一级）预警情况：吉林为双绿灯，能耗强度和总量目标均已达成，进展顺利；黑龙江和辽宁则均为能耗总量绿灯、强度黄灯。这意味着，从上半年来看，今年东北三省双控指标完成的压力并不大。
9月26日，辽宁全省电力保障工作会议指出，1-8月，该省全社会用电量1717.97亿千瓦时，同比增长9.47%，用电负荷创历史新高，而同时，辽宁还出现外来电大幅下降、风电骤减等情况，多重因素叠加导致电力供应缺口在9月23-25日升至严重级别[3]。黑龙江和吉林也出现了类似的严峻电力缺口情况[4]。由此我们可以判断，东北三省的限电限产、甚至拉闸限电情况，主要源于严重的电力短缺，而非双控指标达标压力。
纵观本次“席卷”多地的限电事件，电力缺口或将成为今年我国秋冬电力供应的掣肘。作为今年5、6月南方缺电态势[5]的延续，8月底开始，全国大范围出现电力缺口，为多重因素叠加所致：
- 气候和环境因素导致的水电和风电出力不足；
- 动力煤进口同比减少、多年去产能政策下煤炭产能释放慢导致电煤短缺；
- 电煤价格高企导致发电“越发越亏”，煤电企业出力意愿降低；
- 部分地区两高项目增长过快和气温偏高导致用电需求激增。
相比之下，以能耗双控达标压力为主的省份，主要对工业企业进行了限产限电。以外送电和近年来承接了不少高耗能产业的云南为例，该省在上半年《晴雨表》中被列为“双红灯”，即能耗总量、强度一级预警，年内双控目标完成形势严峻。9月中旬，云南发布了《关于坚决做好能耗双控有关工作的通知》[6]，对省内钢铁、煤电、黄磷、电解铝、工业硅等产业下达错峰生产令。此外，工业大省江苏和浙江，也都在近期对高耗能产业实施了限产措施，其背后驱动力也以短期内冲刺双控达标为主。
本轮限电限产背后的痛点
客观分析本轮大范围限电背后的原因以外，从事件中总结经验教训，才能为坚持以“提高能源效率”为核心的双控政策方向和保证电力安全生命线并重提供镜鉴。
对于地方省份来说，其在冲刺双控达标的压力下的限电限产对企业经营生产和居民生活造成了不良影响。这反映了地方对于国家双控指标和政策理解的偏差，或能力、决心的不足。根据发改委环资司8月发布的《晴雨表》，国家要求省级地方“采取有力措施，确保完成全年能耗双控目标，特别是能耗强度降低目标任务”。而发改委在9月11日发布的《完善能源消费强度和总量双控制度方案》[7]进一步地阐明了这一趋势。方案指出，将严格能耗强度控制倒逼转方式、调结构，同时合理控制总量并适当增加管理弹性，保障经济社会发展和民生改善合理用能。方案还指出，将差别化分解双控目标，鼓励可再生能源使用，重点控制化石能源消费。
然而，从本次限产限电事件来看，部分省份并没能更系统性地、根本性地进行“转方式、调结构“，而是选择了“开学前狂补作业”[8]的懒政手段。
而对于中国的电力系统来说，本次煤炭供应链的短时断裂揭示出目前以煤电为主的电力系统和机制的一些弊端。
一方面，本次限电中，由于煤炭价格高企而导致的严重电力缺口，反映了现行电力市场交易和电价机制无法体现电力的真实价值、还原其商品属性的问题。这导致了原料-电力-用户之间价格传导的不顺畅，一旦燃料价格大涨，而上网电价涨幅相对受限，煤电厂将陷入越发电越亏损的情况。不管是短期煤电厂出力意愿的降低，还是长期大量煤电厂经营困难、难以为继，缺电都是其直接后果。
另一方面，此次煤电出力受阻导致国内大范围电力供应告急的现象，也体现了目前中国电力体系高度依赖煤电的潜在风险。在“源”端煤炭燃料短缺或价格过高的情况下，其他的“源-网-荷-储”方案，如分时电价、峰谷电价等市场机制目前并未能发挥作用。这反映出需求侧响应、跨省跨区电力互济等新型电力系统要素和市场机制未能及时补位、形成“一盘棋”的现状。
未来电力安全生命线怎么守？
建立以新能源为主体的新型电力系统、促进中国经济绿色低碳转型、实现高质量发展是中国已经定下的未来发展方向。而在此阶段，以“促进高质量发展核心”为根本目的的能耗双控政策还将继续作为有力的政策工具。在这一总体方向之下，如何平衡能源的环境友好、能源供给安全稳定和能源价格低廉的“能源不可能三角”，是中国经济与社会发展的一个永恒主题。
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本次限产限电事件中反映出的上述问题，可以从以下几方面进行深究和思考：
一方面，地方政府应该正确认识双控政策内核和根本目的，发展完善分时电价、需求侧响应等市场政策，以代替目前短期的、“临时抱佛脚”式的限产限电等行政手段。同时，加大政策机制和资金支持，推动储能、可再生能源等低碳技术的进步，促进低耗能高附加值产业发展，加速地方的产业和电力结构调整。
此外，地方政府应尽早对本省碳排放进行核算，在摸清底数和成本的基础上，尽快出台地方碳达峰行动方案和路线图，加快落实碳达峰碳中和“1+N”政策体系，以根据不同省份的实际情况系统性指导各部门、企业和社会各界共同发力，扎实做好结构节能、技术节能、管理节能，有机平衡地方的生产、生活和经济发展。
另一方面，此次范围广、“战线”长的“拉闸限电”需要我们严正反思，认识到建设清洁低碳、安全高效的能源系统目标将面临的长期挑战。尽管本次限电限产事件是多种短期波动性因素叠加所致，但我们仍应该注意到，在绿色低碳发展战略、气候变化带来全球升温、国际关系异常复杂的大趋势下，如果不加速系统性、结构性的转型，中国的能源电力系统将面临更大的不确定性。这也对中国能源和电力供应安全的战略目标起到警示作用——随着全社会电气化程度的不断提高，过度、单一地依赖煤电将会对生产生活、社会发展造成严重影响。
因此，从顶层设计上来说，中国应加速推进新型电力系统的建设，这并不仅仅是简单地扩大新能源在中国电力系统中所占比例，还应包括加速电力市场化改革、推动需求侧响应等市场机制的完善、发展储能等综合措施。
冬季将至，电力系统也将迎来迎峰度冬、保暖保供的巨大挑战。电力部门作为国家经济发展、人民生活的重要支撑，又面临着“双控”、“双碳”大考，应如何给社会各界交出满意答卷？我们期待各相关部门、地方政府充分吸取本次事件的经验教训，加快能源电力系统的结构性转型和电力市场机制的改革创新，结合地方实际情况助推国家在绿色发展的道路上不断向前。
参考资料：
[1] “限电潮”扩充至全国20省
https://mp.weixin.qq.com/s/61N7fC3uAipGOUHBypLS1w
[2] 2021 年上半年各地区能耗双控目标完成情况晴雨表
http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-08/18/5631846/files/51644a5508464579b6dfa830ffd2fa66.pdf
[3] 全省电力保障工作会议在沈召开 六项措施保障电力供应
http://www.ln.xinhuanet.com/2021-09/27/c_1127906304.htm
[4] 东北三省为何“被迫”拉闸限电？官方披露原因
https://m.thepaper.cn/newsDetail_forward_14689139
[5] 争鸣｜缺电困局何解？低碳度夏的新布局之道
https://opinion.caixin.com/m/2021-07-12/101739139.html
[6] 《云南省节能工作领导小组办公室关于坚决做好能耗双控有关工作的通知》
https://www.yicai.com/news/101181209.html
[7] 完善能源消费强度和总量双控制度方案
https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/202109/P020210916534038950905.pdf
[8] 生产旺季搞拉闸限电，咋回事？
https://weibo.com/ttarticle/x/m/show/id/2309404685730663497895?_wb_client_=1
关于绿色和平『国内低碳发展政策研究项目』
国内低碳发展政策研究项目由绿色和平与中华环保联合会合作开展，聚焦国内能源电力行业的低碳发展，旨在通过政策和专题研究、专家研讨等形式，推动国内低碳政策规划的制定和落实，加强利益相关方对低碳发展、碳达峰和碳中和目标的认知和讨论，搭建各利益相关方的沟通平台。在双碳目标的背景下，项目持续关注国内低碳发展的方向和速度，解决低碳发展中面临的技术、经济和政策机制问题，加速产业和能源结构的优化调整，推动煤电装机和煤炭消费尽早达峰。
