绿色和平解读《危险化学品安全法(征求意见稿)》:与立法目的相差甚远

2017年11月02日

前言:从两年前天津港8·12危化品燃爆事故发生至今,绿色和平一直在呼吁并推动在中国建立具有预防性、全面、透明的化学品管理制度。九月下旬,由国家安全生产监督管理总局(下称“安监总局”)起草的《危险化学品安全法(征求意见稿)》(下称《危化品安全法》)在安监系统内部进行了为期十天的意见征询。这部法律将成为中国第一部专门针对危险化学品管理的人大立法,将为现有的化学品管理制度的改革和日后新制度的发展“铺路定调”,其利弊和影响将为各方所关注。

 

北京,2017年11月1日——2010年中国化学工业产值已超越美国,跃居世界首位;[1]但同时,作为仍然处于工业化时期的发展中大国,中国的化学品管理面临着艰巨挑战。当前,在国家法律层面,除现有的行政法规、部门规章和标准以外,尚不存在一部专门针对化学品管理的法律。近期由安监总局起草的《危险化学品安全法》(以下简称《危化品安全法》)则致力于填补这一空白,这将是中国在化学品管理立法上的突破。其次,《危化品安全法》中要求建立国家危险化学品登记信息数据库,向社会公开危险化学品登记信息,鼓励社会力量参与化学品管理,向公众普及化学品安全意识。上述举措,有利于在化学品管理领域中发挥公众参与和社会监督等辅助性力量,节约并优化执法成本,鼓励企业合规,并减轻对行政执法手段的依赖。第三,《危化品安全法》从法律层面对化工园区的规划、风险评估与管理做出了规定,并要求新建生产危险化学品的建设项目进入化工园区,禁止在化工园区外建设,这为中国化工行业的有序发展、合理布局提供了强有力的法律支持。

绿色和平同时也注意到,目前的征求意见稿无法达到“预防和减少危险化学品事故,保障人民群众的生命和财产安全、保护环境”的立法目的。因为其具体规定依旧强调的是危险化学品单位的安全生产与事故应急防范,除企业运营和生产安全外,缺乏对涉及到危险化学品的劳动者和公众健康权以及环境安全的考虑,更未考虑到具有危害性的化学品在非事故状态下生产、使用过程中对环境和人体健康慢性、长期的影响。作为“新时代”下的立法工作,从目前征求意见稿的内容来看该法极大地落后于欧美国家和当今国际社会主流化学品管理进程和趋势,长久来看,这部法律无法为中国化工企业积极创新,淘汰、替代高环境或人体健康危害的化学品提供动力,不利于中国企业融入全球市场并在产品质量和供应链中处于不利地位,削弱中国化工和下游行业竞争力。更重要到是保障公众健康和环境安全的目的不仅无法达成,也使中国化工行业甚至相关行业被“锁定”在全球价值链中低端。

具体来看,与现行的《危险化学品安全管理条例》(下称《条例》)相比,《危化品安全法》大大削减了篇幅,[2]并对化学品环境安全相关的内容和有关制度进行缩减。虽然《危化品安全法》保留了《条例》对于环境保护主管部门的职责规定,但是《条例》中有关环保部“危险化学品环境管理登记”和“重点环境管理的危险化学品”两项职责的具体规定均被删除,与重点环境管理的危险化学品制度相关的法律责任也被删除。[3]

第二,《危化品安全法》中删除了危险化学品安全使用许可证和危险化学品经营许可证,并将仅剩的危险化学品安全生产许可证的适用范围限制在涉及“重点监管的危险化学品、重点化工工艺的危险化学品单位或构成重大危险源的危险化学品单位”。这与《条例》中危险化学品安全生产许可证适用于所有危险化学品生产单位的适用范围相比是绝对的弱化。在现行法规及相关标准中,重点监管的危险化学品、重点化工工艺及重大危险源的判定均为化学品易燃、易爆、急性毒性等危险属性。现有重点监管的危险化学品仅为74种,[4]重点监管危险化工工艺仅为18种。[5]《危化品安全法》将危险化学品安全生产许可证的适用范围缩小至列属于重点监管的物质、工艺或重大危险源,意味着该法不再以全部2828种危险化学品为管理对象,实则提高了危化品生产、使用、物流、仓储等环节的风险,这与该法的立法目的背道而驰。

第三,《危化品安全法》对化工园区和重大危险源的规划、风险控制都以“社会和个人可接受风险”为主要标准,然而现行法规中关于“社会和个人可接受风险”仅针对危险化学品生产、储存装置发生火灾、爆炸、有毒气体泄漏事故对周边的影响,不针对环境危害和正常生产对周边人员长期、慢性的健康问题。[6] 在风险评价上“打折扣”最终可能导致更大范围和更长期深远的危害后果。

第四,虽然《危化品安全法》要求“危险化学品单位应当对其生产、进口的尚未明确危险特性的危险化学品进行鉴定与分类”,但《危化品安全法》本身并未明确需要进行鉴定与分类的化学品危险性种类。现行的2013年版《化学品物理危险性鉴定与分类管理办法》仅要求对化学品的物理危险性进行鉴定,并不涉及化学品环境和人体健康危害的鉴定[7]。对化学品物理、环境和健康危险性的鉴定、分类、告知是企业和监管者在法制建设和改革中亟需解决的问题。

此外,针对国务院天津港“8·12”事故调查报告中指明的“《危险化学品安全管理条例》对危险化学品流通、使用等环节要求不明、不具体,存在规定空白点的问题”且“现行有关法规对危险化学品安全管理违法行为处罚偏轻,单位和个人违法成本很低,不足以起到惩戒和震慑作用”等问题[8]和这些天津港“8·12”事故教训并没有在《危化品安全法》的征求意见稿中得以解决和充分吸纳。

《危化品安全法》对现行《条例》中有关危险化学品储存、包装、运输、管道运输的规定也做了较大删减,仅规定“执行相关法律、行政法规的规定”或“应当符合法律、行政法规和国家标准或者行业标准的要求”,相应的法律责任也在《危化品安全法》中进行了删减。这意味着真正的修法进程不仅限于国务院591号令(即《条例》),正如天津港“8·12”事故中暴露出的“危险化学品安全管理涉及监管环节多、部门多、法规标准多,各管理部门立法出发点不同,对危险化学品安全要求不一致,造成当前危险化学品安全监管乏力以及企业安全管理要求模糊不清、标准不一、无所适从的现状”,这种情况的改观需要更多监管部门的决心和众志成城。

在法律责任方面,《危化品安全法》与《安全生产法》存在明显不一致的地方,降低了《安全生产法》的处罚标准。对于相关单位未建立专门安全管理制度、未采取可靠措施,或者对于重大危险源未进行风险评估、监控、建档的,《危化品安全法》所规定的罚款金额仅为《安全生产法》所规定的一半,大大削弱了并行法的威慑力并进一步降低了违法成本。

绿色和平在全球范围内推动化学品管理议题已三十载有余。结合多年来在中国与企业、行业、供应链和监管部门的深入沟通和对环境问题的一线调研,建议《危险化学品安全法》的立法工作迈出更大步伐,充分把握经济发展转型换挡新时代下的立法机遇和立法资源,建立起基于化学品固有危害、具有透明度并以预防性原则为主的化学品健全管理体系。基于此,绿色和平肯定《危化品安全法》在透明度上做出的突破,并提出以下建议:

第一,预防优先,辨明危害。《危化品安全法》应当规定危险化学品单位在对危险性质不明的危险化学品进行鉴别分类时,应明确“危险性质”的定义不仅包括物理危险,还应包括环境和健康危害的鉴定和分类;登记时所提供的信息,不仅应包括化学品的固有危害属性、作业场所的暴露信息,还应包括化学品在供应链和环境中的转移和暴露信息。以上信息公开透明,并基于此动态更新《危险化学品目录》。

第二,以史为鉴,强化监管。天津港“8·12”事故发生以来的一系列事故为本法立法工作提供了重要的立法依据,特别是国务院对天津港事故调查中明确了现行化学品管理制度漏缺,应在本法立法中得以解决,并补齐短板,加强监管,而非弱化监管。《危化品安全法》没有给出替代性且更加有效的监管措施前就对危险化学品的许可制度“做减法”,缩减监管范围,降低企业违法成本不可行,应该参考国际先进经验并以可持续发展理念为导向,制定本法。

第三,应当坚持健全的化学品管理原则,坚持安全生产与环境、健康安全并重。《危化品安全法》应当设立化学品环境管理专章,授权国务院环境主管部门对特定危害的化学品(具有致癌、至畸、生殖毒性的化学品,具有持久性、生物累积性和毒性的化学品)制定专门的评估、市场准入、限制及淘汰措施。

中国化学品健全管理道阻且长,行则将至。绿色和平将继续关注并推进中国化学品健全管理进程,与各方力量一同向一个“无毒”的美好未来而努力。

 

[1] 中国化学工业经济总量跃居世界第一,

http://www.miit.gov.cn/n1146285/n1146352/n3054355/n3057569/n3057572/c3564119/content.html

[2] 《条例》共20401字,《危化品安全法》仅有9732字。

[3] 《条例》中对于“危险化学品环境管理登记”明确规定“依照有关环境保护的法律、行政法规、规章的规定执行”,因而未在《条例》中规定“危险化学品环境管理登记”相应的法律责任。

[4] 重点监管的危险化学品目录, http://www.chinasafety.gov.cn/newpage/newfiles/hxpml2013.pdf

[5] 重点监管危险化工工艺目录, http://www.chinasafety.gov.cn/newpage/newfiles/2013zdwhpml.pdf

[6] 《危险化学品生产、储存装置个人可接受风险标准和社会可接受风险标准(试行)》解读,  http://www.bjsafety.gov.cn/art/2017/4/19/art_615_2409.html

[7] http://www.chinasafety.gov.cn/Contents/Channel_21099/2013/0724/240529/content_240529.htm

[8] 天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故调查报告, http://www.gov.cn/foot/2016-02/05/5039788/files/460731d8cb4c4488be3bb0c218f8b527.pdf

 

媒体联系:徐超,绿色和平传播与互动部门副经理,18614073326,xu.chao@greenpeace.org

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